\n\nEVOLUCI\u00d3N DE LOS PRINCIPALES PROGRAMAS Y POL\u00cdTICAS ALIMENTARIAS<\/strong><\/p>\n<\/td>\n<\/tr>\n\n\nY DE NUTRICI\u00d3N EN M\u00c9XICO 1922 – 1994<\/strong><\/p>\n<\/td>\n<\/tr>\n\n\nA\u00f1o*<\/strong><\/p>\n<\/td>\n\nPol\u00edtica o programa<\/strong><\/p>\n<\/td>\n\nObjetivo<\/strong><\/p>\n<\/td>\n\nPoblaci\u00f3n blanco<\/strong><\/p>\n<\/td>\n\nEstrategia o acci\u00f3n<\/strong><\/p>\n<\/td>\n<\/tr>\n\n1922-1924<\/td>\n Diversos programas asistenciales **<\/td>\n Apoyo a los consumidores<\/td>\n Ni\u00f1os en edad escolar de zonas urbanas<\/td>\n Implementaci\u00f3n de desayunos escolares.<\/td>\n<\/tr>\n \n1925<\/td>\n Subsidio a la producci\u00f3n<\/td>\n Aumentar la producci\u00f3n agr\u00edcola y mejorar la producci\u00f3n ganadera<\/td>\n Productores agr\u00edcolas y de ganado<\/td>\n Organizaci\u00f3n de cooperativas populares, pr\u00e9stamo a los productores, combate a plagas de la agricultura y ganader\u00eda, exposici\u00f3n nacional ganadera, control de la producci\u00f3n lechera<\/td>\n<\/tr>\n \n1936-1937<\/td>\n Almacenes Nacionales de Deposito*** Controlar el precio de granos en el mercado Poblaci\u00f3n de bajos recursos<\/td>\n Almacenamiento de grano para regulaci\u00f3n de precios en el mercado \n1940<\/td>\n Mecanizaci\u00f3n de la agricultura Mejorar la producci\u00f3n Poblaci\u00f3n econ\u00f3micamente d\u00e9bil, grupos menesterosos<\/td>\n Adquisici\u00f3n de maquinaria agr\u00edcola, cr\u00e9dito a la producci\u00f3n \n1942<\/td>\n Primer programa de iodaci\u00f3n de la sal<\/td>\n Disminuir enfermedades por deficiencia de iodo<\/td>\n Toda la poblaci\u00f3n principalmente la de comunidades con bocio end\u00e9mico<\/td>\n Iodaci\u00f3n y distribuci\u00f3n de la sal<\/td>\n<\/tr>\n \n1946-1950<\/td>\n Abasto popular Abaratar el costo de art\u00edculos alimentarios en el mercado Mejorar la producci\u00f3n<\/td>\n Poblaci\u00f3n de bajos recursos<\/td>\n Importaci\u00f3n de art\u00edculos escasos en el pa\u00eds, control de precios de art\u00edculos de primera necesidad, tecnificaci\u00f3n del campo, ganader\u00eda, creaci\u00f3n de la Comisi\u00f3n Nacional de Leche, desayunos escolares. Revoluci\u00f3n verde (semilla mejorada)<\/td>\n<\/tr>\n \n1958<\/td>\n Abasto y subsistencias populares Regular precios de los art\u00edculos b\u00e1sicos Poblaci\u00f3n de bajos recursos<\/td>\n Control de precios de los art\u00edculos b\u00e1sicos Precios de garant\u00eda a la producci\u00f3n, mejorar el almacenaje y distribuci\u00f3n de productos agr\u00edcolas\u00a0 Vigilancia y direcci\u00f3n de la econom\u00eda nacional<\/td>\n<\/tr>\n \n1961-1965<\/td>\n Subsidio al consumo de productos del campo<\/td>\n Incrementar el ingreso con precios de garant\u00eda para productos del campo<\/td>\n \nPoblaci\u00f3n rural y de bajos recursos<\/p>\n<\/td>\n
Creaci\u00f3n de Conasuposa y la Compa\u00f1\u00eda Rehidratadora de Leche \n1972<\/td>\n Subsidio al consumo<\/td>\n Proteger la econom\u00eda y mejorar el poder adquisitivo, regular precios en el mercado<\/td>\n Poblaci\u00f3n de bajos recursos<\/td>\n Compras reguladoras de ma\u00edz y frijol, transformaci\u00f3n de Conasuposa a Leche Industrializada Conasupo (Liconsa)<\/td>\n<\/tr>\n \n1975-1980<\/td>\n Sistema Nacional para el Programa de Apoyo al Comercio Ejidal (PACE)\u00a0\u00a0\u00a0 Desarrollo Integral de la Familia (DIF) Educar a la poblaci\u00f3n en h\u00e1bitos de alimentaci\u00f3n y de distribuci\u00f3n de complementos diet\u00e9ticos Poblaci\u00f3n infantil Desayunos escolares, fabricaci\u00f3n de leche para lactantes y madres gestantes, creaci\u00f3n de cocinas populares, distribuci\u00f3n de semillas y hortalizas \n1982<\/td>\n Programa Nacional de Alimentaci\u00f3n (Pronal)\u00a0\u00a0 Pacto de Solidaridad Econ\u00f3mica<\/td>\n Apoyar a la producci\u00f3n, distribuci\u00f3n y consumo de alimentos, cambiar condiciones de alimentaci\u00f3n y nutrici\u00f3n<\/td>\n Poblaci\u00f3n con alto \u00edndice de marginaci\u00f3n, menores de cinco a\u00f1os, mujeres embarazadas y lactantes<\/td>\n Incremento de salarios m\u00ednimos sobre la canasta b\u00e1sica, fomento a la producci\u00f3n de alimentos, programas de vigilancia del estado nutricional, orientaci\u00f3n alimentaria<\/td>\n<\/tr>\n \n1990<\/td>\n Programa de Educaci\u00f3n, Salud y Alimentaci\u00f3n (Progresa)<\/td>\n Mejorar los niveles de salud y nutrici\u00f3n<\/td>\n Poblaci\u00f3n de bajos ingresos, ni\u00f1os menores de cinco a\u00f1os y mujeres embarazadas<\/td>\n Vigilancia del estado de salud y nutrici\u00f3n, distribuci\u00f3n de suplemento alimentario, educaci\u00f3n en salud y nutrici\u00f3n<\/td>\n<\/tr>\n \n1994<\/td>\n Programa de suplementaci\u00f3n con megadosis de vitamina A<\/td>\n Proteger contra deficiencia de vitamina A<\/td>\n Ni\u00f1os menores de cinco a\u00f1os<\/td>\n Dar suplementaci\u00f3n a los ni\u00f1os durante las campa\u00f1as de vacunaci\u00f3n<\/td>\n<\/tr>\n \n <\/td>\n <\/td>\n <\/td>\n <\/td>\n <\/td>\n<\/tr>\n \n* Periodo aproximado en que surgieron los programas<\/td>\n<\/tr>\n \n** Antecedentes de lo que posteriormente ser\u00eda el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF)<\/td>\n<\/tr>\n \n***Antecedentes de lo que posteriormente ser\u00eda la Compa\u00f1\u00eda Nacional de Subsistencias Populares (Conasupo).<\/td>\n<\/tr>\n<\/tbody>\n<\/table>\nTabla 1: Evoluci\u00f3n de los principales programas y pol\u00edticas alimentarias y de nutrici\u00f3n en M\u00e9xico.<\/p>\n
Durante la expropiaci\u00f3n petrolera M\u00e9xico <\/em><\/strong>se vio en la necesidad de considerar la producci\u00f3n de granos como un punto prioritario para la seguridad nacional; en 1973 se perdi\u00f3 la autosuficiencia en ma\u00edz y comenz\u00f3 a aumentar el d\u00e9ficit en la producci\u00f3n de otros granos (m\u00e1s de 25% del ma\u00edz era importado). La producci\u00f3n de granos <\/em><\/strong>para el consumo fue una de las l\u00edneas estrat\u00e9gicas a las que el gobierno destin\u00f3 cantidades importantes de recursos, lo cual fue posible en gran parte gracias al precio favorable del petr\u00f3leo.<\/p>\nEl Estado cre\u00f3 en 1980 el Sistema Alimentario Mexicano <\/em><\/strong>(SAM), un programa que tuvo por objeto estimular la producci\u00f3n de alimentos b\u00e1sicos (facilitando el acceso a cr\u00e9ditos y mejorando los precios de garant\u00eda, entre otras estrategias) para alcanzar la autosuficiencia y mejorar la distribuci\u00f3n de alimentos, sobre todo para los sectores marginales.<\/p>\nImagen 3. Con el SAM pretend\u00eda estimular la producci\u00f3n de alimentos b\u00e1sicos.<\/p>\n
Este programa se caracteriz\u00f3 por la coexistencia de diversas agencias, sectores y secretar\u00edas, y su planeaci\u00f3n y coordinaci\u00f3n qued\u00f3 a cargo del Sistema Nacional de Evaluaci\u00f3n, presidido por un grupo de asesores del Presidente de la Rep\u00fablica, mientras que en su desarrollo participaron tanto organizaciones gubernamentales (la <\/em>Secretar\u00eda de Agricultura y Recursos Hidr\u00e1ulicos SARH, la Secretar\u00eda de la Reforma Agraria SRA y la Secretar\u00eda de Programaci\u00f3n y Presupuesto SPP<\/em>), como organizaciones no gubernamentales (Asociaci\u00f3n de Banqueros Mexicanos ABM, Confederaci\u00f3n de C\u00e1maras Nacionales de Comercio Concanaco<\/em>, etc.); cada una particip\u00f3 en diferentes \u00e1reas y con diferentes actividades para el desarrollo de este programa. Esta participaci\u00f3n multisectorial cre\u00f3 dificultades entre las estructuras involucradas en el programa, principalmente entre la Secretar\u00eda de Agricultura y Recursos Hidr\u00e1ulicos SARH y la Secretar\u00eda de Programaci\u00f3n y Presupuesto SPP<\/em><\/strong>. A pesar de un dise\u00f1o aparentemente innovador, tres a\u00f1os despu\u00e9s el programa fue liquidado entre otras razones debido a la fuerte crisis fiscal.<\/p>\nA partir de 1983 se crea el Programa Nacional de Alimentaci\u00f3n <\/em><\/strong>(Pronal), como una de las medidas de ajuste estructural para disminuir el gasto p\u00fablico reduciendo significativamente los subsidios relacionados con el consumo y producci\u00f3n de alimentos. Dicho plan identifica entre sus objetivos aumentar el consumo de alimentos en zonas vulnerables, eliminando la necesidad de tener una agencia coordinadora. Su ejecuci\u00f3n, a diferencia del SAM, no cre\u00f3 tensiones administrativas al interior de las secretar\u00edas y agencias gubernamentales, tampoco gener\u00f3 elevadas p\u00e9rdidas fiscales ni desperdicio de ventajas comparativas en la producci\u00f3n de otros bienes.<\/p>\nEn 1985, despu\u00e9s del temblor que afect\u00f3 a la ciudad de M\u00e9xico y algunos estados de la Rep\u00fablica, el gobierno puso en marcha planes de emergencia para proteger la seguridad alimentaria de las poblaciones afectadas, en este caso con una importante participaci\u00f3n de la sociedad civil. En M\u00e9xico, organizaciones no gubernamentales adquirieron importancia estableciendo diversos programas asistenciales, preventivos y educativos para mejorar la alimentaci\u00f3n del pa\u00eds. En diciembre de 1987 se experiment\u00f3 una importante devaluaci\u00f3n del peso con un aumento generalizado en los precios de alimentos y otros bienes, ante lo cual el Estado convoca a un \u201cpacto de solidaridad econ\u00f3mica<\/em><\/strong>\u201d.<\/p>\nImagen 4. En el a\u00f1o de 1985 M\u00e9xico tuvo una de las crisis econ\u00f3micas a causa del temblor.<\/p>\n
Muchos de los programas anteriores son restructurados en diversos grados; as\u00ed, a principios de los noventa se inicia el programa integral \u201cSolidaridad<\/em><\/strong>\u201d, <\/em>el cual abarca varios programas dirigidos a la salud, educaci\u00f3n, distribuci\u00f3n de alimentos y mejoras en los servicios p\u00fablicos de las comunidades. Su objetivo es elevar el nivel de salud de la poblaci\u00f3n rural, urbana e ind\u00edgena con altos \u00edndices de marginaci\u00f3n. Dentro de las acciones que plantea para beneficiar a la poblaci\u00f3n en materia de alimentaci\u00f3n y nutrici\u00f3n se incluyen la vigilancia del estado nutricional de los ni\u00f1os menores de cinco a\u00f1os, la orientaci\u00f3n alimentaria y el fomento a la producci\u00f3n de alimentos. En diciembre de 1994, de nueva cuenta, M\u00e9xico experiment\u00f3 una devaluaci\u00f3n que fue producto de una balanza de pagos negativa, un control inadecuado del tipo de cambio, un sistema bancario d\u00e9bil y el retiro masivo de capital extranjero, entre las razones m\u00e1s importantes. La magnitud de la crisis econ\u00f3mica, aunada a la grave ca\u00edda en los precios del petr\u00f3leo, hizo necesaria la adopci\u00f3n de medidas de ajuste estructural buscando una disminuci\u00f3n importante del gasto p\u00fablico. Para ello el gobierno dise\u00f1\u00f3 un programa social integral denominado Progresa <\/em><\/strong>(Programa de Educaci\u00f3n, Salud y Alimentaci\u00f3n) al mismo tiempo que dio fin a la existencia de Conasupo, organismo paraestatal que operaba gran parte de los subsidios generalizados en el pa\u00eds desde hac\u00eda casi 41 a\u00f1os.<\/p>\n5.3 Pol\u00edticas alimentarias en M\u00e9xico<\/h3>\n Pol\u00edticas relacionadas a la producci\u00f3n de alimentos<\/strong><\/p>\nEntre los insumos para la producci\u00f3n con que cuentan estos programas est\u00e1n, en primer lugar, los relacionados con el capital y el riesgo, como el acceso a cr\u00e9ditos, la alianza para el riesgo compartido, el precio de garant\u00eda y los subsidios a insumos (como fertilizantes, tractores, etc.); en segundo lugar est\u00e1n aqu\u00e9llos relacionados con la mejora de la eficiencia de los sistemas, como la ampliaci\u00f3n de la red estatal de comercializaci\u00f3n, el impulso a la organizaci\u00f3n campesina, la asesor\u00eda y la capacitaci\u00f3n en la toma de decisiones y el cambio tecnol\u00f3gico, por citar algunos ejemplos.<\/p>\n
Imagen 5. Los programas para la producci\u00f3n de los alimentos se relacionan con el capital.<\/p>\n
Las pol\u00edticas que tienen como fin otorgar insumos relacionados con el capital y el riesgo pueden ser un fuerte incentivo para aumentar o disminuir la producci\u00f3n. Su objetivo es proteger a los campesinos contra bajas dr\u00e1sticas de precio y a los consumidores urbanos contra el aumento de los precios, tal como sucede con el subsidio del ma\u00edz, en el que la participaci\u00f3n del Estado va desde la compra del grano a precio de garant\u00eda, hasta su participaci\u00f3n en la producci\u00f3n y venta de alimentos b\u00e1sicos a precios subsidiados. Sin embargo, puede haber p\u00e9rdidas fiscales importantes si los precios internacionales bajan demasiado. Tambi\u00e9n se corre el riesgo de mantener a los productores trabajando en un mercado en el que posiblemente no tengan las ventajas comparativas reales que podr\u00edan tener con otros cultivos, lo que aumentar\u00eda su vulnerabilidad m\u00e1s tarde, cuando los precios de garant\u00eda desaparezcan.<\/p>\n
El objetivo de promover subsidios a los productores y consumidores, otorgados por Conasupo <\/em><\/strong>durante a\u00f1os, se tradujo en un d\u00e9ficit fiscal para la agencia que representaba, en 1982, 49.5% del d\u00e9ficit total de empresas paraestatales, con excepci\u00f3n de Petr\u00f3leos Mexicanos <\/em><\/strong>(Pemex). Un programa creado para apoyar a los campesinos en la venta de sus cosechas fue el Programa de Apoyo al Comercio Ejidal <\/em><\/strong>(1975). Su objetivo fue aumentar el poder de negociaci\u00f3n de los campesinos en el mercado de granos. Este programa buscaba, ante todo, apoyar a grupos organizados de campesinos y no a individuos, as\u00ed como tambi\u00e9n a los campesinos de \u00e1reas con mayor aislamiento comercial.<\/p>\nImagen 6. Otro de los apoyos era la creaci\u00f3n de centros de acopio de granos.<\/p>\n
Entre las principales formas de apoyo se encontraban los descuentos en transporte y la creaci\u00f3n de centros de recepci\u00f3n para la venta de grano. En la pr\u00e1ctica, este programa no enfrent\u00f3 la dificultad de atender a los campesinos de zonas aisladas, y m\u00e1s bien se canaliz\u00f3 hacia los campesinos con alta productividad y que se encontraran en zonas en las que Conasupo ten\u00eda una amplia red de centros de recepci\u00f3n; en dichos lugares hubo problemas por falta de motivaci\u00f3n en el personal responsable de los mismos para hacer participar a los peque\u00f1os productores, mientras los campesinos que ten\u00edan producci\u00f3n excedente, y los intermediarios, \u201ccompraban<\/em><\/strong>\u201d el acceso r\u00e1pido a los centros de recepci\u00f3n.<\/p>\nAdem\u00e1s, se sum\u00f3 a estas dificultades, de acuerdo con algunos autores, la percepci\u00f3n que ten\u00edan los directivos del programa, seg\u00fan los cuales el problema de la pobreza en el campo resid\u00eda en \u201caspectos relacionados con los conocimientos formales, el desempe\u00f1o y la actitud de los campesinos<\/em>\u201d, y no en la falta de recursos, la inequidad y el tipo de relaciones de poder entre los campesinos y ejidatarios. En cuanto a los insumos para mejorar la capacidad t\u00e9cnica y administrativa, la organizaci\u00f3n campesina es una de las \u00e1reas que presenta mayores retos dentro de los programas dirigidos a la producci\u00f3n, ya que muchos campesinos, especialmente los de menores recursos, cultivan no s\u00f3lo para vender sino tambi\u00e9n para subsistir, por lo que mejoras en sistemas de administraci\u00f3n, planeaci\u00f3n y almacenamiento se traducen directamente en el consumo y la seguridad alimentaria, y no s\u00f3lo como un efecto en el aumento de la producci\u00f3n neta.<\/p>\nImagen 7. Las dificultades que algunos autores mencionan fueron relacionados con los conocimientos formales y el desempe\u00f1o y la actitud de los campesinos.<\/p>\n
Las experiencias en insumos tecnol\u00f3gicos para mejorar la producci\u00f3n no han sido totalmente afortunadas, debido a la gran complejidad que representa la adopci\u00f3n de medidas que en ocasiones no est\u00e1n adecuadamente ajustadas a la realidad del campesino en regiones con perfiles ecol\u00f3gicos diferentes. Un ejemplo de esto es el caso del SAM, pues durante su vigencia se apoy\u00f3 a peque\u00f1os agricultores con un paquete tecnol\u00f3gico que cre\u00f3 dudas entre los campesinos, por el riesgo de que las condiciones locales resultaran inadecuadas para el desarrollo de semillas con caracter\u00edsticas especiales, lo que pondr\u00eda en riesgo la producci\u00f3n de subsistencia. Otro problema importante que se present\u00f3 fue el de corrupci\u00f3n entre los sectores que otorgaban y recib\u00edan apoyo financiero; este problema result\u00f3 ser importante, ya que se refiere a cantidades cuantiosas y a grados de corrupci\u00f3n de gran magnitud.<\/p>\n
Pol\u00edticas relacionadas con el consumo de alimentos<\/strong><\/p>\nA diferencia de las pol\u00edticas relacionadas con la producci\u00f3n de alimentos, cuyos indicadores giran en torno a los bienes de consumo (distribuci\u00f3n, volumen producido, ahorro generado, etc\u00e9tera), las pol\u00edticas y programas relacionados con el consumo de alimentos tienen un efecto m\u00e1s directo sobre el estado nutricional y las pautas de consumo. Es importante hacer la distinci\u00f3n entre subsidios a los alimentos e intervenciones directas sobre nutrici\u00f3n dirigidas a grupos vulnerables (como programas de alimentaci\u00f3n complementaria, suplementaci\u00f3n alimentaria y educaci\u00f3n nutricional). Estas \u00faltimas representan una alternativa de mayor complejidad en su ejecuci\u00f3n y frecuentemente su efecto suele ser menor que el esperado; sin embargo, aun con estas desventajas, en la coyuntura internacional actual son consideradas como una opci\u00f3n de mayor costo-efectividad, y su \u00e9xito depende de problem\u00e1ticas particulares y de un monitoreo riguroso. Por otra parte, los subsidios generalizados tienen el riesgo de corrupci\u00f3n, son de costo elevado y carecen de selectividad de los grupos vulnerables. A continuaci\u00f3n se presentan las principales modalidades de subsidio a los consumidores establecidos en M\u00e9xico.<\/p>\n
Conasupo<\/strong><\/p>\nEn M\u00e9xico, por su magnitud, destacan los programas desarrollados gracias a Conasupo, con el objeto de aumentar el consumo de alimentos de los estratos m\u00e1s pobres del pa\u00eds; mediante sus diversas agencias particip\u00f3 principalmente con subsidios generalizados (como el del precio de la tortilla) y selectivos (como el de la distribuci\u00f3n de leche a familias de escasos recursos). Durante la \u00faltima fase de su existencia estuvo experimentando diversas formas de convertir los subsidios generalizados en subsidios selectivos en las zonas urbanas del pa\u00eds, ya que aqu\u00e9llos no contribu\u00edan a mejorar la capacidad adquisitiva de los grupos m\u00e1s pobres, y representaban un gasto importante de recursos.<\/p>\n
Imagen 8. Los subsidios mas generalizados fueron el precio de la tortilla.<\/p>\n
Programas selectivos<\/strong><\/p>\nUna alternativa para mejorar esta situaci\u00f3n fue el dise\u00f1o de criterios de inclusi\u00f3n para la recepci\u00f3n del subsidio, como el que se llev\u00f3 dentro del programa de Tortivales (1990), los cuales inclu\u00edan en un principio a los beneficiarios del programa de Tortibonos (1985-1989), la ampliaci\u00f3n de la cobertura de este programa a otras familias con el criterio de inclusi\u00f3n, la elaboraci\u00f3n de un mapa de pobreza con requisitos similares a los planteados por Conasupo para el programa de leche industrializada, y la verificaci\u00f3n de las caracter\u00edsticas de las familias que recib\u00edan el subsidio por medio de encuestas similares a las aplicadas por Leche Industrializada Conasupo, S.A. (Liconsa), y que ser\u00e1n descritas posteriormente.<\/p>\n
Este programa tuvo por objeto proporcionar un kilogramo de tortilla sin costo a las familias de menores ingresos de zonas urbanas, que percib\u00edan un ingreso igual o menor a dos salarios m\u00ednimos. El proceso se administr\u00f3 de forma novedosa, con tarjetas similares a las de cr\u00e9dito, que eran aceptadas en las tortiller\u00edas afiliadas, donde un lector electr\u00f3nico con memoria registraba el detalle de las transacciones. Esta parte administrativa del sistema de tarjetas qued\u00f3 a cargo del Banco Nacional de M\u00e9xico (Banamex), mientras la Conasupo se encarg\u00f3 del monitoreo de la distribuci\u00f3n de la tortilla.<\/p>\n
El programa mostr\u00f3 su viabilidad y fue una experiencia innovadora, sin embargo, result\u00f3 sumamente complejo en su realizaci\u00f3n, ya que requiri\u00f3 identificar constantemente a las poblaciones vulnerables con estudios socioecon\u00f3micos y geogr\u00e1ficos; adem\u00e1s, requer\u00eda evaluaciones peri\u00f3dicas de su funcionamiento y supervisi\u00f3n permanente a los industriales involucrados con todos los insumos del programa, y nutricionalmente s\u00f3lo aument\u00f3 el consumo de ma\u00edz en las poblaciones urbanas. Este programa y el de leche industrializada criticados, adem\u00e1s, por no incluir en sus estrategias un componente educativo.<\/p>\n
Programa de cupones para leche de Liconsa<\/strong><\/p>\nEn 1972 se crea Liconsa, derivada de una rama de Conasupo (la Compa\u00f1\u00eda Rehidratadora de Leche, 1965), con el objetivo principal de proveer a familias con ingreso menor a dos salarios m\u00ednimos, con una transferencia de ingreso en forma de leche a bajo costo, asegurando cierto consumo de \u00e9sta para mejorar el estado nutricional de los ni\u00f1os, aunque m\u00e1s tarde se incluyeron tambi\u00e9n las mujeres embarazadas y en lactancia, as\u00ed como los ancianos.<\/p>\n
Imagen 9. La leche Linconsa se crea para personas que puedan pagar el costo y mejorar el estado nutricional de los ni\u00f1os.<\/p>\n
Los beneficiarios fueron seleccionados mediante estudios socioecon\u00f3micos y geogr\u00e1ficos; se cre\u00f3 un mapa de pobreza que clasific\u00f3 las zonas geogr\u00e1ficas en microrregiones seg\u00fan su estado de desnutrici\u00f3n (de acuerdo con siete indicadores) y marginalidad (de acuerdo con 19 indicadores). La cantidad se determinaba cuando la familia entraba al programa, (se provey\u00f3 a cada familia con 570 ml de leche por d\u00eda, cantidad que se aument\u00f3 por cada ni\u00f1o o persona en la familia con las caracter\u00edsticas de inclusi\u00f3n).<\/p>\n
A diferencia de otros programas, la distribuci\u00f3n de leche de Liconsa se consider\u00f3 innovadora, ya que cont\u00f3 con un dise\u00f1o basado en la selecci\u00f3n de grupos vulnerables, en lugar de ser un subsidio generalizado. En 1974 se introdujo al programa una tarjeta familiar para mejorar la selectividad de los beneficiarios.<\/p>\n
A lo largo de los a\u00f1os se han hecho otros cambios y ajustes en las \u00e1reas de administraci\u00f3n, proceso, abastecimiento e infraestructura; en su administraci\u00f3n intervienen varios sectores, instituciones y la comunidad. La figura 1 ejemplifica la complejidad en la coordinaci\u00f3n de este tipo de programas.<\/p>\n
En 1988 el programa tuvo un costo por beneficiario de aproximadamente 20 d\u00f3lares anuales de EUA. En 1991, el costo aument\u00f3 a 118 d\u00f3lares anuales para una familia con dos ni\u00f1os en el programa y cubr\u00eda a 2.9 millones de familias, siendo 78.3% del Distrito Federal y del estado de M\u00e9xico, combinadas. La cobertura del programa en 1988 fue \u201cde 50% de las familias urbanas con ingresos por debajo de los dos salarios m\u00ednimos\u201d; sin embargo, su cobertura rural mostr\u00f3 ser limitada y por tal motivo pudo estar estimulando la urbanizaci\u00f3n.<\/p>\n
Imagen 10. En d\u00f3lares por a\u00f1o el costo fue de 118 por familia.<\/p>\n
Asimismo, habr\u00eda que reflexionar sobre el grado de beneficio que tiene el programa en zonas rurales, ya que en ellas la leche se distribuy\u00f3 en polvo para disminuir problemas log\u00edsticos, pero con el riesgo de contaminarse f\u00e1cilmente durante su rehidrataci\u00f3n, realizada por los consumidores, y su permanencia en recipientes sin refrigeraci\u00f3n. Desde el punto de vista nutricional contribuy\u00f3 a aumentar el consumo de prote\u00ednas en las familias beneficiadas. Sin embargo, se lleg\u00f3 a estimar que 40% de las familias que recib\u00edan el insumo ten\u00edan ingresos mayores a lo estipulado. Este es un ejemplo claro de un programa de subsidio selectivo y los tipos de problemas que se presentan en su operaci\u00f3n.<\/p>\n
Suplementaci\u00f3n con vitamina A<\/strong><\/p>\nEn 1987 la Organizaci\u00f3n Mundial de la Salud (OMS) estim\u00f3 que la deficiencia de vitamina A era end\u00e9mica en 39 pa\u00edses; M\u00e9xico est\u00e1 considerado entre los pa\u00edses que actualmente presenta este problema de salud p\u00fablica. A partir de 1993 se llev\u00f3 a cabo en M\u00e9xico un programa de suplementaci\u00f3n con megadosis de vitamina A como parte de las acciones que se realizan durante las Semanas Nacionales de Salud. Dicho programa se bas\u00f3 en evidencias presentadas por diversos estudios en los que se encontr\u00f3 reducci\u00f3n de mortalidad en ni\u00f1os menores de cinco a\u00f1os. Los beneficiarios de este programa fueron los ni\u00f1os en edad preescolar en zonas marginadas.<\/p>\n
Desafortunadamente, no se cuenta a\u00fan con una evaluaci\u00f3n integral que muestre el impacto de este programa en la poblaci\u00f3n; sin embargo, existe una evaluaci\u00f3n parcial que demostr\u00f3 la pertinencia de la suplementaci\u00f3n con esta vitamina y la necesidad de repetirla peri\u00f3dicamente (de 4 a 6 meses) mientras no haya otras estrategias que permitan su obtenci\u00f3n por medio de la dieta; asimismo, se menciona en esta evaluaci\u00f3n la posible relaci\u00f3n que existe entre la suplementaci\u00f3n de vitamina A y captaci\u00f3n de hierro en los ni\u00f1os.<\/p>\n
Programas de asistencia alimentaria del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF)<\/strong><\/p>\nDesde 1929 se iniciaron en M\u00e9xico programas de atenci\u00f3n a la ni\u00f1ez por parte de instituciones p\u00fablicas, siguiendo diversas modalidades como desayunos escolares. Uno de los organismos m\u00e1s involucrados con la implementaci\u00f3n de estos programas es el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF). Este organismo cuenta con alrededor de 10 programas, entre los cuales se encuentran el programa de raciones alimentarias (Desayunos Escolares-DIF), asistencia social alimentaria a familias, cocinas populares y unidades de servicios integrales dotaciones gratuitas de leche en polvo (IMSS-Solidaridad, Liconsa y DIF), medicina preventiva y nutrici\u00f3n, y alimentaci\u00f3n familiar, entre otros.<\/p>\n
Imagen 11. El DIF se encarga de diferentes modalidades par ala integraci\u00f3n d ellas familias.<\/p>\n
Estos programas han logrado acciones integradas dirigidas a desarrollar modelos alimentarios y tienen una cobertura importante de grupos vulnerables. En 1994, tan s\u00f3lo con los programas de raciones alimentarias y despensas familiares se cubri\u00f3 una poblaci\u00f3n de 1.7 y 8.8 millones, respectivamente, de personas (DIF, Instituto Nacional Indigenista -INI-, Ni\u00f1os en Solidaridad); para 1998 se distribu\u00edan diariamente 4 599 363 desayunos en el pa\u00eds con dos modalidades (caliente y fr\u00edo), los cuales cubrieron entre 20 y 30% de los requerimientos diarios de energ\u00eda y prote\u00ednas de los grupos beneficiados; asimismo, el programa de asistencia social alimentaria benefici\u00f3 en ese a\u00f1o a 1,810 348 familias.<\/p>\n
En 1995 se cre\u00f3 un programa interinstitucional (en el que participaron las Secretar\u00edas de Desarrollo Social, Educaci\u00f3n P\u00fablica, Salud, Agricultura, Ganader\u00eda y Desarrollo Rural, adem\u00e1s del DIF y el Instituto Mexicano del Seguro Social, entre otras instituciones) para mejorar la nutrici\u00f3n y la salud de los miembros m\u00e1s vulnerables de la familia. Este programa se denomin\u00f3 Programa de Alimentaci\u00f3n y Nutrici\u00f3n Familiar<\/em><\/strong>. Sus acciones se dirigieron a los menores de cinco a\u00f1os, preescolares y escolares, as\u00ed como a las familias en zonas de extrema pobreza, zonas ind\u00edgenas, zonas rurales y en zonas urbanas marginales. Se consider\u00f3 importante clasificar al pa\u00eds en 12 regiones, por la diversidad de caracter\u00edsticas de las comunidades. El programa funciona a trav\u00e9s de tres ejes estrat\u00e9gicos que son:<\/p>\nDiagrama 1. Ejes estrat\u00e9gicos del Programa de Alimentaci\u00f3n y Nutrici\u00f3n Familiar<\/p>\n
Un aspecto sumamente relevante de los programas implementados por el DIF es que han logrado trascender a los cambios sexenales y su permanencia contrasta con otros programas establecidos en M\u00e9xico. Otros programas de atenci\u00f3n a la nutrici\u00f3n en M\u00e9xico. De forma paralela a los programas nacionales anteriormente mencionados, en M\u00e9xico se han ejecutado una serie de programas dirigidos a grupos vulnerables (ni\u00f1os, mujeres embarazadas o en lactancia, ancianos, grupos de pobreza marginal, etc\u00e9tera), que b\u00e1sicamente proveen una transferencia de ingreso, principalmente en forma de alimentos para aumentar el consumo. En algunos casos los programas tienen adem\u00e1s un componente educativo. Sus criterios de selecci\u00f3n son variables y en general no han sido suficientemente evaluados.<\/p>\n
Imagen 12. El DIF ha logrado transcender a lo largo del tiempo y ayudado a distintas personas.<\/p>\n
Entre ellos se encuentran los programas integrales de la Secretar\u00eda de Salud (Programa de Nutrici\u00f3n y Salud<\/em>) y del IMSS (IMSS-Coplamar, IMSSSolidaridad, IMSS- Progresa<\/em>) para elevar el estado de salud y proteger a los grupos vulnerables mediante una serie de medidas que combinan monitoreo y vigilancia integral del estado de salud, orientaci\u00f3n y educaci\u00f3n en alimentaci\u00f3n y, en algunos casos, fomento a la producci\u00f3n de alimentos.<\/p>\nPrograma de Educaci\u00f3n, Salud y Alimentaci\u00f3n<\/strong><\/p>\nEl programa nacional Progresa fue dise\u00f1ado para beneficiar a poblaciones marginales de bajos ingresos. Los hogares de las localidades seleccionadas reciben un paquete de educaci\u00f3n en salud y nutrici\u00f3n, as\u00ed como una beca a la familia por cada uno de los ni\u00f1os menores de 18 a\u00f1os que se encuentren estudiando entre tercero de primaria y tercero de secundaria en las escuelas p\u00fablicas. Junto con estas acciones, se proveen apoyos para mejorar la calidad de las escuelas p\u00fablicas.Imagen 13. El progresa beneficia a las familias de bajos recursos travez de becas.<\/p>\n
El componente de salud busca de forma integral y sin\u00e9rgica mejorar la cobertura en las unidades de atenci\u00f3n de primer nivel para disminuir la incidencia de enfermedades entre los miembros del hogar y mejorar su situaci\u00f3n de salud. Las acciones est\u00e1n dirigidas a todos los beneficiarios de Progresa en el hogar y en particular a los m\u00e1s vulnerables: los ni\u00f1os menores de cinco a\u00f1os y mujeres embarazadas o en lactancia. Para alcanzar este objetivo fueron dise\u00f1adas tres estrategias:<\/p>\n
Diagrama 2. Estrategias del Programa Educaci\u00f3n, Salud y Administraci\u00f3n.<\/p>\n
El componente de alimentaci\u00f3n adem\u00e1s incluye una transferencia de recursos a familias seleccionadas para contribuir a mejorar la cantidad y diversidad del consumo de alimentos, promoviendo as\u00ed un mejor estado nutricional. La distribuci\u00f3n de un suplemento alimentario es otro componente de Progresa dirigido a todos los ni\u00f1os de 4 a 23 meses de edad y a los de 24 a 59 meses con desnutrici\u00f3n, as\u00ed como a las mujeres embarazadas, el cual est\u00e1 dise\u00f1ado para proveer alrededor de 20% de los requerimientos cal\u00f3ricos y 100% de los de micronutrimentos<\/em><\/strong>.<\/em><\/p>\nLa participaci\u00f3n de la comunidad en el programa es vista como una parte esencial para alcanzar los objetivos del programa; sin embargo, se reduce al cumplimiento de acciones ya establecidas por el programa. Una vez que los beneficiarios son contactados se les proporciona informaci\u00f3n acerca de las obligaciones contra\u00eddas y beneficios obtenidos al ingresar. Las instituciones gubernamentales involucradas en la planeaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del programa son varias; no incluyen s\u00f3lo al sector salud, sino tambi\u00e9n al sector educativo, al de desarrollo y al administrativo; cuenta, adem\u00e1s, con asesor\u00eda de instituciones internacionales, como el Banco Mundial. La Secretar\u00eda de Desarrollo Social, a trav\u00e9s del Consejo Interinstitucional del Progresa (Conprogresa<\/em><\/strong>) <\/em>es la encargada de hacer la selecci\u00f3n y actualizaci\u00f3n de las familias beneficiarias.<\/p>\nEsta instancia adem\u00e1s opera el sistema de entrega de apoyos monetarios, realiza el seguimiento y la evaluaci\u00f3n del programa. Las Secretar\u00edas de Educaci\u00f3n P\u00fablica y de Salud son las responsables de establecer las normas y los lineamientos de operaci\u00f3n del programa, mientras que el Consejo Nacional de Fomento Educativo y el programa IMSS-Solidaridad tienen a su cargo la operaci\u00f3n de sus respectivos componentes. En el \u00e1mbito estatal las autoridades de salud y educaci\u00f3n prestan los servicios a la poblaci\u00f3n beneficiaria, comprueban su asistencia peri\u00f3dica a las actividades establecidas y verifican el cumplimiento de las responsabilidades contra\u00eddas mediante un sistema de registro. La entrega de apoyo monetario se realiza a trav\u00e9s de las oficinas de Telecomunicaciones de M\u00e9xico.<\/p>\n
Imagen 14. En\u00a0el \u00e1mbito estatal las autoridades de salud y educaci\u00f3n prestan los servicios a la poblaci\u00f3n beneficiaria.<\/p>\n
Entre las cr\u00edticas que ha enfrentado el Progresa est\u00e1 el hecho de destinar sus acciones directamente a miembros de comunidades, identificados en pobreza extrema, es decir, que forman parte de una pol\u00edtica de salud selectiva<\/em><\/strong>; en este sentido el beneficio que se obtiene est\u00e1 fuera del alcance de muchos otros miembros con necesidades similares. Las acciones que plantea para la soluci\u00f3n de problemas responden a indicadores de tipo econ\u00f3mico y se realizan de acuerdo con su costo y efectividad, de manera que la salud se convierte en un bien al que se tiene acceso de acuerdo con la capacidad adquisitiva del beneficiario. Por otro lado, se le reconoce el hecho de favorecer la permanencia de los ni\u00f1os en las escuelas, particularmente la de las ni\u00f1as, lo cual se traduce en mejores oportunidades futuras de empleo y desarrollo para esta poblaci\u00f3n.<\/p>\nLa implementaci\u00f3n de un programa de esta magnitud es compleja, ya que involucra diversos sectores y agencias en los \u00e1mbitos nacional, estatal, regional y local que interact\u00faan para producir efectos sin\u00e9rgicos con el fin de mejorar la educaci\u00f3n, la salud y el estado nutricional de las poblaciones vulnerables. Adem\u00e1s de una estructura compleja en el pa\u00eds, el Programa enfrenta el reto de no tener en los estados necesariamente el mismo organigrama, por lo que las acciones se tienen que interpretar y adaptar antes de su puesta en marcha en las localidades.<\/p>\n
Programas de fortificaci\u00f3n con micronutrimentos en M\u00e9xico<\/strong><\/p>\nLa fortificaci\u00f3n de alimentos con determinados micronutrimentos es muy atractiva para los planificadores de pol\u00edticas, por la sencillez de su planeaci\u00f3n, bajo costo y resultados. Sin embargo, presenta problemas como la aceptaci\u00f3n que puede tener entre la poblaci\u00f3n y, en ocasiones, se requiere dar incentivos a los productores. Iodaci\u00f3n de sal.<\/p>\n
Imagen 15.\u00a0Los programas de iodaci\u00f3n de sal resultaron complejos.<\/p>\n
Desde 1889 se document\u00f3 el problema de bocio end\u00e9mico en M\u00e9xico. En 1942, por decreto presidencial, el consumo de sal iodada se hizo obligatorio como estrategia para la disminuci\u00f3n de las enfermedades por deficiencia de yodo. Dicha estrategia se llev\u00f3 a cabo en las comunidades cuya prevalencia de bocio fuera mayor a 20%; para ese entonces nueve estados de la Rep\u00fablica mexicana cumpl\u00edan esta caracter\u00edstica, incluyendo al Distrito Federal. A partir de esa fecha la regulaci\u00f3n de la iodaci\u00f3n de sal ha sido implementada en diversas ocasiones.<\/p>\n
A principios de los sesenta Maisterrena y colaboradores describieron una alta prevalencia de deficiencia de yodo en algunas regiones monta\u00f1osas de M\u00e9xico, sin embargo, hasta la fecha no se tiene informaci\u00f3n precisa sobre este problema en M\u00e9xico. Los programas de iodaci\u00f3n de sal resultaron complejos en su implementaci\u00f3n, ya que en ella participaron varios sectores \u2014como la entonces Secretar\u00eda de Industria y Comercio\u2014 en la regulaci\u00f3n de la producci\u00f3n de sal con una adecuada iodaci\u00f3n, la Secretar\u00eda de Salud a trav\u00e9s de su Departamento de Control de Alimentos, Bebidas y Medicamentos que marca los lineamientos y normas para la iodaci\u00f3n, y la C\u00e1mara de Comercio, distribuyendo y comercializando el producto. Actualmente existe una norma oficial mexicana (NOM-040-SSA1-1993) que establece las especificaciones sanitarias para la sal iodada y la sal fluorada, y se prepara otra para la prevenci\u00f3n, tratamiento y control de los des\u00f3rdenes por la deficiencia de iodo (PROY-NOM- SSA).<\/p>\n
Enriquecimiento de harinas<\/strong><\/p>\nA partir de 1999, en M\u00e9xico se inici\u00f3 un acuerdo para fortificar las harinas de ma\u00edz nixtamalizado y de trigo, procesadas industrialmente, con micronutrimentos con el fin de restaurar las vitaminas y minerales que se pierden durante el proceso que se sigue para obtener harina refinada, en el cual se elimina hasta 70% del contenido de micronutrimentos. Durante el enriquecimiento tambi\u00e9n se a\u00f1aden a las harinas algunos micronutrimentos que, se considera, no son aportados de manera adecuada con la dieta. Aunque esta medida no es por s\u00ed sola una soluci\u00f3n al problema de las deficiencias, ya que no todos los mexicanos consumen alimentos procesados, es una medida que puede tener un impacto importante, puesto que la base de la dieta en el pa\u00eds son estos cereales y un gran n\u00famero de habitantes los consumen.<\/p>\n
Imagen 16.\u00a0Durante el enriquecimiento tambi\u00e9n se a\u00f1aden a las harinas algunos micronutrimentos.<\/p>\n
Sobre todo si se considera como una de varias alternativas nacionales para mejorar el estado nutricional. Entre las desventajas de este tipo de programas se puede mencionar que algunos grupos rurales no consumen tortillas elaboradas con harinas industrializadas y quedan, por lo tanto, excluidos de los beneficios que \u00e9stos aportan; adem\u00e1s, en el caso de la poblaci\u00f3n infantil, el consumo de tortillas fortificadas implica un consumo de micronutrimentos mayor al recomendado, ya que la fortificaci\u00f3n se realiza para cubrir requerimientos de la poblaci\u00f3n adulta.<\/p>\n
Un punto importante respecto a la instrumentaci\u00f3n de estos programas en M\u00e9xico, como en otras partes del mundo, es que el papel del Estado es de regulador y promotor, y no de proveedor, ya que el costo de los insumos, en este caso, es cubierto por los productores y por la poblaci\u00f3n a trav\u00e9s de su consumo, debido a que \u00e9stos sufren s\u00f3lo una ligera elevaci\u00f3n del costo.<\/p>\n
CONCLUSIONES<\/h2>\n La evoluci\u00f3n de los programas y pol\u00edticas de nutrici\u00f3n y alimentaci\u00f3n en M\u00e9xico son producto de un proceso de aprendizaje y experiencias en programas y acciones realizadas tanto en el pa\u00eds como en otros pa\u00edses. Asimismo, desarrollar programas desde el punto de vista de la administraci\u00f3n plantea el reto de mantener a los prestadores de servicios capacitados, sensibles a la necesidad de los grupos que se ver\u00e1n beneficiados, y con un entendimiento claro de las prioridades, para lo cual se requiere una pol\u00edtica alimentaria y nutricional expl\u00edcita, lo cual, como efecto adicional, fomentar\u00eda la permanencia de \u00e9sta m\u00e1s all\u00e1 de los periodos sexenales o de otros cambios gubernamentales.<\/p>\n
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