El ciclo de políticas públicas
Introducción
¡Hola respetable estudiante!
¿Cómo te has sentido? ¿Qué te ha parecido esta unidad de aprendizaje? Espero que la encuentres fascinante. Te comparto los siguientes temas que son muy interesantes, ampliarán tus conocimientos y desarrollarán tus habilidades.
En esta clase revisamos la idea del ciclo de políticas públicas. Se aborda como un aporte intelectual para el análisis, pues, aunque la realidad es más compleja que el planteamiento lineal de cómo se procesan las políticas. El planteamiento central es que la idea del ciclo permite un entendimiento de varios elementos que están en juego en el proceso de elaboración de las políticas públicas, que puede ser abordado para su entendimiento y tratar de mejorar en alguna de sus partes.
La idea de ciclo de cuatro etapas —agenda, formulación, implementación y evaluación— es útil para el abordaje segmentado de un proceso social y político donde actores, ideas y reglas del juego interaccionan para dar cabida a las demandas sociales, convertirlas en políticas, llevarlas a cabo y valorar sus resultados.
Se hace una revisión de cada una de las etapas y se exponen varios elementos esenciales útiles para el análisis en cada una de ellas.
Desarrollo del tema
Ciclo de políticas como dispositivo analítico
Como bien lo señala Aguilar (1992: 15), la noción de policy process es únicamente un dispositivo analítico, un constructo intelectual con fines de modelar, ordenar, explicar y prescribir la acción pública. Representa un orden lógico más que cronológico, por lo que en la realidad verificamos más bien un proceso sobrepuesto, condensado o hasta desordenado de estas etapas. Agendación, formulación, implementación y evaluación son los nombres más generalizados para cada una de las etapas del llamado “ciclo de políticas”.
La utilidad heurística fue reconocida con rapidez, y sirvió para múltiples abordajes. Por un lado, los encargados del conocimiento del proceso de políticas públicas se concentraron en conocer desde la ciencia política o la sociología el desarrollo por el cual en cada una de las etapas de este ciclo se estructuran los problemas públicos, interaccionan los actores relevantes, se deciden ciertos tipos de acción y se rechazan otros, y se tienen ciertos resultados. Por su parte, los dedicados al conocimiento en el proceso (o análisis) de políticas se interesaron en la idea de la incorporación de datos y teoremas sobre todo de la economía, los estudios organizacionales. el derecho, las ciencias administrativas, ingenierías y otras disciplinas para mejorar las políticas posicionados desde alguna de las etapas del ciclo para su diseño, ejecución y valoración en términos de mejora, sustitución o terminación de la propia política.
El proceso de elaboración de política pública completo (policy process) es aquél que cubre desde la aparición del problema público a resolver −pasando por la realización del diagnóstico inicial, la programación y formulación, la decisión de la opción más viable y satisfactoria, la implementación− y hasta la sistematización de experiencias y evaluación final de resultados.
Siguiendo el planteamiento de la teoría de sistemas en ciencia política (planteado por David Easton), el ciclo de políticas públicas se plantea como un conjunto de elementos que entran en interacción, de forma secuencial y que tratan del cómo se procesan las demandas sociales (inputs), se reciben por el conjunto de estructuras del régimen político (las instituciones políticas del gobierno y la administración pública), las procesan para convertirlas en bienes y servicios (las propias políticas), y una vez entregadas como outputs tienen un efecto sobre la población que las recibe, son beneficiarias o afectados de las mismas. Esto último se convierte en nueva información para nuevos diagnósticos, planteamientos y, por lo tanto, nuevas demandas al propio sistema.
Las unidades analíticas del estudio/análisis de políticas públicas, más allá de las propias decisiones, el tiempo, las alternativas de acción, las preferencias de los tomadores de decisiones y las consecuencias (productos e impactos), deberán ser los intereses, los grupos, los actores, el conflicto, los recursos, el sistema político, la agenda, los problemas y la implementación que intervienen en el asunto público a evaluar. Lo importante es contribuir al análisis de la política pública no como una mera operación técnico-intelectual que racionalice la acción administrativa, sino también como un instrumento que contribuya a la transparencia y al acercamiento de los involucrados en el proceso de toma de decisiones, percibiéndola desde su naturaleza política; es decir, el proceso de política pública como un juego de actores (individuales y colectivos, públicos y privados), con poder e intereses diversos, que buscan influir y manipular las reglas, los presupuestos y el personal de las instancias gubernamentales con el fin de lograr sus objetivos en todo momento, y que se configuran a partir de las creencias, valores, grupo de prioridades y percepciones compartidas de la magnitud de los problemas o del cómo deberían resolverse.
En el enfoque de política pública es importantísimo el reconocimiento de su esencia política, de la incertidumbre y la turbulencia de los escenarios en que se desarrolla y de la necesidad de considerar a los “otros”. Ésta es una idea aportada por Lindblom (1959 [1992]), quien ve en el proceso de hechura de políticas públicas más que un proceso lineal, un proceso desaliñado, desordenado. Prefiera hablar de policymaking process, tomando en cuenta el elemento político en el confeccionamiento de las políticas públicas.
Enseguida describimos algunos de los temas e implicaciones analíticas que generalmente ubicamos en cada una de estas etapas.
Las etapas del ciclo
La agendación
En particular, la etapa de formación de agenda (o simplemente agendación) es entendida como el proceso mediante el cual un hecho social se acredita como un problema público a atender por parte de las instancias político-administrativas de una sociedad. El paso de hecho social a problema, y de éste a ser considerado “público” no es automático, mucho menos su incorporación a la agenda de gobierno. Los hechos sociales son considerados problemas cuando la sociedad misma, a partir de ciertos marcos normativos (valores y creencias), considera que dicha situación le es problemática. Sin embargo, no todos los problemas logran llamar la atención gubernamental, para esto se requiere de ciertos mecanismos que dependerán del tipo de sociedad y régimen político de la que estemos hablando.
La forma adquirida por estos mecanismos, o rutas, por las que se elabora la agenda de gobierno es de capital importancia tanto en el plano político como en el administrativo. En el ámbito político, la manera en que es conformada la agenda en un sistema político es reflejo de la amplitud de la esfera pública. Deja ver a los actores que en efecto inciden en la vida pública, con qué valores, con qué intereses, así como por el lado de los excluidos ayuda a identificar qué valores e intereses se quedan fuera. En términos de gobierno y administración, el proceso de elaboración de la agenda es el momento en que se determina sobre qué se actuará o se dejará de intervenir, en dónde se pondrán los recursos y de qué manera; se trata, pues, de “la crucial decisión de decisiones” (Aguilar, 1992: 26-28).
El proceso de agenda adquiere importancia además por dos situaciones: 1) la atención de los gobiernos es limitada, son más los problemas públicos existentes en una sociedad específica, que los que el gobierno considera efectivamente; 2) los problemas de una política no son datos a priori, sino más bien datos por definir, es decir, los problemas se definen por los valores y las creencias de los individuos que los “construyen” como públicos (Elder y Cobb, 1984 [1992]: 177).
Tenemos pues, dos tipos de agenda, una “pública” o “sistémica” que incumbe a las cuestiones que todos los miembros de la comunidad política consideran deben ser atendidas, y otra “institucional” o “gubernamental” que son los asuntos que seria y activamente un gobierno ha decidido atender. La naturaleza y dinámica de ambas agendas son propias y la gran mayoría del tiempo no son comunes, incluso en ocasiones son divergentes. El verdadero reto de una sociedad democrática es hacer coincidir, lo más posible, las dos agendas.
Para que un problema público esté en posibilidades de ser incluido en la agenda gubernamental se deben cumplir tres requisitos (Aguilar, 1992: 34):
a) ser objeto de reconocimiento amplio por parte de los miembros de la comunidad,
b) que buena parte de este público lo reconozca como problema a ser atendido,
c) que a consideración de estos sujetos de la comunidad este asunto sea competencia de alguna instancia gubernamental.
Sin embargo, el proceso decisorio por el cual se establece la agenda es más bien contingente, rara vez bien estructurado, es decir, es el resultado de la confluencia de cuatro elementos o corrientes más o menos independientes: las personas, los problemas, las soluciones y las oportunidades de elección (Kingdon, 1984).
Si ciertos problemas encuentran lugar en la agenda es porque se combinan estos cuatro elementos. Al mismo tiempo hay problemas que no se resuelven porque no encuentran la confluencia de estas corrientes; las oportunidades a elegir siempre están supeditadas a la presión de las obligaciones previas y por todo el cúmulo de demandas contradictorias.
La formulación
La formulación es la etapa de la estimación de posibles soluciones a los problemas públicos y de la selección de la(s) opción(es) más adecuada(s), elegida(s) a partir de criterios tanto técnicos como políticos. La formulación recoge la definición de la estructura del problema hecha en la etapa de la agendación. Se trata de descomponer y desarmar el problema público para poder observar y decidir qué partes se atacarán y cómo. Es el análisis de los aspectos gubernamentales “tratables”; es decir, los aspectos legales, fiscales, financieros, organizacionales, administrativos y políticos. La formulación está orientada a ser un análisis predictivo de factibilidad y viabilidad de las distintas líneas de acción posibles.
La tarea principal de la formulación es la construcción de alternativas (escenarios) que consisten en enlistar todas las opciones imaginables para instigar a resolver el problema, y luego, hacer un estudio del conjunto de las mismas, para mediante criterios técnicos (eficiencia y eficacia) y políticos (legitimidad, equidad, justicia, mercado libre, control gubernamental) tratar de elegir la acción más adecuada. Varios autores del análisis de políticas sugieren que entre las opciones siempre se debe considerar la de “no hacer nada”, dada la tasa de cambio del entorno que posiblemente llevaría a mitigar las causas y los efectos del problema, lo que haría inútil alguna de las opciones-soluciones (Moreno, 1993: 16).
Otro de los objetivos fundamentales de la formulación es la generación de argumentos para la defensa y promoción de las opciones de política pública. La evaluación en esta fase deberá servir para reunir los datos precisos que se transformen en información, y que ayudaría en la persuasión, la racionalización y la promoción de la causa determinada, ante los actores pertinentes (la legislatura, las otras instancias gubernamentales de diferente orden, los partidos políticos, los medios de comunicación, los grupos de interés o la sociedad organizada) para su posible apoyo. Hay una necesidad no sólo de medir los resultados de las políticas públicas, sino también de mejorar los métodos y condiciones del discurso político. Los analistas de políticas no sólo deben elaborar una política adecuada, sino procurar que sea elegida e implementada valiéndose de la retórica y de la dialéctica para formular un argumento convincente ante los otros actores y la sociedad.
Por último, la formulación es la etapa donde se genera la información requerida para la implementación. El producto deberá ser también una previsión de los resultados a obtener con la puesta en marcha de la política pública. Se diseña el sistema de información y control de la implementación, es decir, el conjunto de dimensiones, variables e indicadores, que ayudarán a la evaluación del desempeño parcial. En ese mismo sentido, se deben proyectar los resultados posibles (prospectiva), así como las contra-estrategias en caso de eventualidades a la hora de la ejecución.
La implementación
En esta etapa se trata de identificar los factores que afectan la obtención de los objetivos establecidos desde la formulación. Políticas en apariencia bien diseñadas y adoptadas con apoyos mayoritarios no obtienen los resultados previstos. Esto nos lleva a estudiar de manera sistemática la operación, la participación, el compromiso, las perspectivas y los juegos que realizan y poseen los actores burocráticos, políticos y sociales. Al análisis de la implementación se le ubica en el espacio entre el análisis de las condiciones iniciales y las consecuencias esperadas (Moreno, 1993: 18).
Hay que atender los factores que pesan sobre la puesta en práctica de la política, las modalidades que adopta y los rendimientos que produce, porque en esta fase de implementación se juega a menudo el éxito o el fracaso −relativos− de todo el proceso.
Por lo general, los funcionarios y los políticos se quejan de que sus mejores ideas se desperdician y se disipan cuando son puestas en práctica, lo que las descalifica como posibles vías de solución. He ahí la importancia de la implementación. Jeffrey L. Pressman y Aaron Wildavsky (1998) proponen que los programas públicos se evalúen para aprender y se implementen con el aprendizaje acumulado de experiencias pasadas. Estos autores dicen que la organización social está sujeta a contradicciones y a consecuencias imprevistas, y sólo aprendiendo de los errores se mejorará. El aprendizaje es la clave tanto de la implementación como de la evaluación.
En esta etapa del análisis de políticas se ubica a los actores y actos que se comprometen a alcanzar los objetivos deseados, identificando además sus perspectivas, sus objetivos particulares y su sentido de urgencia. Es esencial para entender esta etapa la concepción de que la implementación es principalmente un conjunto de juegos que involucran esfuerzos y actores semiautónomos.
El proceso de ejecución (implementación) tiene que ser analizado como el resultado de tres imperativos:
- La consideración del propósito legal;
- La racionalidad instrumental que anima a los burócratas.
- La expectación que despierta la acción concertada que exige consenso.
Además, esta etapa se concentra en los factores que afectan la obtención de los resultados. Pedro Moreno (1993) y Josep M. Vallès (2002) plantean varios tipos de estos factores:
- Los relativos al tratamiento del problema (disponibilidad de una teoría y tecnología válidas, la diversidad del comportamiento del grupo afectado y/o a beneficiar, etcétera).
- Lo relativo a la habilidad de la estructura organizacional formal para operar formalmente la ejecución (objetivos consistentes y claros, incorporación de una teoría causal adecuada, reclutamiento de los funcionarios ejecutores, etcétera).
- El efecto neto de distintas variables políticas en el balance de apoyo y sostén de los objetivos establecidos (apoyo público, atención de los medios de difusión al problema, etcétera).
- El no prestar atención en el diseño de los diferentes operadores que intervendrían en la implementación y el tipo de relaciones que mantendrían entre sí.
- La falta de recursos, dificultades de coordinación y hasta variables ambientales: en especial el ciclo político −estable o inestable−, el ciclo económico −de expansión o recesión−, el clima de opinión, la carga transformadora que incluye la misma política y las resistencias que puede provocar.
Es claro que la formulación y la implementación de las políticas públicas no son dos etapas tajantemente diferenciadas y encomendadas a dos tipos de actores totalmente aislados uno del otro.
Los mismos analistas de políticas deben tener claro esto. Las aportaciones de los burócratas del “nivel de la calle” en la implementación de la política pública (quienes viven, la operación día a día) son esenciales entender las implicaciones de la implementación de las políticas.
La evaluación
La evaluación por lo general es concebida como una acción valorativa de resultados finales una vez ejecutado un proyecto, programa o política. La perspectiva que se ha asumido en el presente texto es la de ver a la evaluación como un proceso aún más amplio que cubra todo el proceso de la política pública.
La evaluación única de resultados que se realiza al finalizar el proceso de ejecución, siempre se encarará de distinta forma que aquella que se da a lo largo de todo el proceso, desde su formulación y su implementación. En ambos casos, la metodología será la misma, pero se contará con distintos insumos y habrá que seguir distintos caminos según el caso (Nirenberg, Brawerman y Ruiz, 1993: 192).
En ambos casos la evaluación es un balance final que debe dar cuenta de la acumulación de efectos y logros de una política pública, proyecto o programa. Debe poner de manifiesto cómo las acciones contribuyeron a cambiar situaciones de desventaja, actitudes o capacidades de sus beneficiarios y de otros grupos poblacionales que pudieron verse afectados indirectamente por las acciones Nirenberg, Brawerman y Ruiz, 199: 195).
La ventaja de la evaluación de resultados como proceso completo de la política pública con respecto a la evaluación única, es que esta última tendría que construir toda la base teórico-conceptual (dimensiones, variables e indicadores) sobre la cual hacer la valoración correspondiente, reconstruir el pasado de la política y recurrir a su memoria. Olga Nirenberg, Jesette Brawerman y Violeta Ruiz (1993: 193) lo sintetizan al expresar que “habrá que intentar recuperar información relacionada con el periodo de ejecución, tratando de rescatar las grandes líneas de acción del proyecto y así poder determinar las dimensiones que guiarán el trabajo evaluativo”.
Hay varias cosas importantes en la evaluación de resultados que es necesario considerar:
- La distinción entre productos e impactos. No sólo es suficiente saber cuánto produjo la política con respecto al número de escuelas construidas, desayunos escolares entregados, becas a estudiantes de bajos recursos otorgadas, o número de derechohabientes atendidos, sino que es necesario identificar los cambios más ampliamente generados (impactos) en el contexto en el que se aplica la política, es decir, el avance en los índices de alfabetización, la disminución en los índices de desnutrición, el aumento en la calidad de vida de una comunidad o la adquisición de aprendizaje social para la autogestión y la participación.
- Deberá ofrecer una valoración de los cambios organizacionales, sobre todo los que se operaron en las estructuras administrativas, modos de trabajar y concepciones de quienes aplicaron la política.
- Es necesario incluir un análisis de los costos de las acciones emprendidas y los recursos utilizados en relación con los resultados obtenidos (eficiencia y efectividad).
- Olga Nirenberg, Jesette Brawerman y Violeta Ruiz (1993: 196) aconsejan evaluar las estrategias de los actores desplegadas que permitan explicar los logros y los resultados obtenidos, en especial la integralidad, la sinergia, la participación, las articulaciones logradas y la sustentabilidad de las acciones y los procesos desencadenados.
- Por último, se deberán identificar las variables del contexto (políticas, socioeconómicas, culturales, etcétera) que en su momento pudieran haber obstaculizado o facilitado la gestión, y los resultados obtenidos.
Te invito a revisar el siguiente objeto de aprendizaje que sintetiza los elementos a considerar en el estudio y análisis de políticas públicas al considerar la idea del ciclo de las políticas públicas.
Conclusión
La idea del ciclo de las políticas públicas es básica del entendimiento de las mismas. Generalmente se reconocen 4 etapas básicas: agendación, formulación, implementación y evaluación. Se trata de un dispositivo analítico para entender el ciclo el ciclo de vida de las políticas, aunque en la realidad no necesariamente se presenta como ordenado, secuencial y encadenado como supone el modelo. Pero su utilidad radica en su heurística analítica.
Este dispositivo intelectual ayuda a identificar varias etapas que van desde cómo surge una demanda social o política, formando parte de lo que se conoce como agenda social o institucional, la cual puede o no convertirse en agenda de gobierno, es decir, ya como un tema que asume el gobierno para ser atendido. Es un hecho que hay muchos temas en la agenda social, pero son mucho menos los temas que logran “colarse” a la agenda de gobierno, pues los recursos y la atención del gobierno en términos de capacidad, es limitada. Por eso el proceso político es el que canaliza la atención a dichos asuntos. Después viene la etapa de formulación de la política, donde los gobiernos diseñan las soluciones en función de las soluciones disponibles y más viables para llevarse a cabo, tanto del punto de vista de lo deseable, como de lo factible. Luego ya viene la etapa de implementación, donde se echa a andar la maquinaria institucional, de estructuras administrativas y recursos financieros, humanos y materiales para materializar los bienes y servicios que forman parte de las políticas. Por último, la evaluación es el proceso por el cual, a partir de criterios establecidos desde el diseño, podemos tanto ir monitoreando las acciones operativas, como valorando los resultados de mediano y largo plazo con respecto a la atención del problema original que dio paso a la necesidad de la política. Con esta valoración se decide si se modifica la acción, se conforma o se termina la política pública.
Sabemos que la realidad es más compleja, y que estas etapas suelen presentarse de forma desordenada, yuxtapuesta y no tanto de forma lineal, sin embargo, nos permite este dispositivo analítico nos ayuda a desmenuzar las diferentes actividades, actores, circunstancias en las que se da este proceso de manera empírica, ya sea para su comprensión, como para la intención central de mejorar las políticas públicas en alguno o en todos sus elementos.
¡Te felicito por tu logro! Te invito a continuar con tu proceso formativo realizando y mandando la actividad asignada a esta clase. “Perseverar es sinónimo de tenacidad, no decaigas sigue perseverando en tu educación” Te encuentro en la siguiente clase. Hasta luego.
Fuentes de información
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- Lindblom, Ch. (1959 [1992]). La ciencia de salir del paso. En L. F. Aguilar, La hechura de las políticas públicas, Antologías de Políticas Públicas, núm. 2, México: Porrúa. pp. 201-225.
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- Vallès, J. M. (2002). Ciencia política, una introducción. España: Ariel Ciencia política.