La estructuración de problemas públicas: naturaleza, causas, población objetivo
Introducción
¡Hola!
Me siento muy feliz al saber que sigues aprovechando este curso, espero que lo sigas disfrutando, por lo tanto te invito a comenzar nuestra octava clase.
En esta clase revisaremos el proceso, que, desde el planteamiento de los principales autores del Análisis de las Políticas Públicas, se reconoce es el paso más importante en todos los pasos de esta actividad intelectual. Nos referimos a la estructuración de las políticas, el cual se refiere a ubicar las causas, la historia y las implicaciones sociales de los problemas públicos que se quiere intervenir con las políticas públicas.
Los temas
- La naturaleza de los problemas públicos
- Estrategias d estructuración de problemas públicos
- El árbol de problemas
Con base en lo anterior, te invito a continuar la clase.
Desarrollo del tema
La naturaleza de los problemas públicos
Estructurar el problema público de manera correcta es el gran reto del analista de políticas públicas, ya que la solución exitosa de un problema público depende de encontrar la respuesta correcta al problema correcto. Por eso, el análisis deberá ayudar primero al entendimiento cabal de la naturaleza de los problemas públicos sobre los cuales se quiere intervenir y, segundo, deberá contribuir a la verificación de cómo la respuesta (política pública) puede ser juzgada como satisfactoria. Como diría el analista norteamericano Russell L. Ackoff: “El éxito en la solución de los problemas requiere encontrar la solución correcta al problema correcto. Los analistas fallamos continuamente tanto porque tratamos de solucionar el problema equivocado, como porque tenemos la solución equivocada al problema correcto”. (Ackoff, 1974).
Otros autores nos ayudan a entender la idea en torno al planteamiento de la complejidad de los problemas públicos :
Estrategias de estructuración de problemas públicos
En la siguiente figura, que ofrece Willam N. Dunn (1994: 139), se muestra cómo los métodos de la estructuración del problema toman prioridad sobre los métodos para solucionar el problema:
Al estructurar los problemas públicos hay que tratar de ir más allá de la simple retórica, dado que la visión e interpretación de los funcionarios o de los actores sociales puede ser parcial o equivocada; de lo que se trata es que la estructuración del problema tenga en realidad utilidad analítica a partir de cierta objetividad. La objetividad no es precisamente la ausencia de percepciones de valor o ideologizadas, sino más bien la consideración del mayor número del conjunto de subjetividades.
Para lo anterior, también sirve diferenciar entre problemas y asuntos públicos (Dunn, 1994). Los asuntos públicos (public issue) se refieren a los temas o las cuestiones que incluyen el desacuerdo entre los actores en torno a los actuales o potenciales cursos de acción para solucionar la situación problemática, reflejan las visiones competitivas acerca de la naturaleza de los problemas.
La habilidad para reconocer la diferencia entre problemas y asuntos públicos es crucial para entender los diferentes caminos de cómo las experiencias comunes −es decir, las vivencias del mismo problema por los diferentes actores− son convertidas en disputas acerca de la formulación de la acción pública. Los asuntos públicos son los elementos del problema sobre los cuales existe un desacuerdo entre los actores involucrados, y se discute sobre éstos. Los elementos controversiales van desde las cuestiones estratégicas hasta las más operativas de las políticas públicas. Para facilitar la identificación y diferenciación de los asuntos públicos en disputa, es necesario reconocer cierta jerarquía entre ellos. El proceso político va definiendo las controversias desde la cuestiones estratégicas, para después definir las funcional y por último, las operativas:
Los asuntos estratégicos o mayores son aquellos que se discuten en los altos niveles gubernamentales, ya sea en el ámbito nacional, regional y local, o entre ellos. Típicamente involucra cuestiones acerca de la misión, naturaleza y propósito de la Administración Pública y de cada una de sus organizaciones. Por ejemplo: el debate sobre si la Secretaría de Salud deberá o no iniciar una política de promoción del uso del condón como medida preventiva al contagio de enfermedades, tales como el Sida. Esta es una cuestión de debate que toca tanto lo moral de cada uno de los actores involucrados, como su concepción de hasta dónde llega el papel del Estado en poder afectar la vida de los privados. A los funcionarios públicos les tocará librar un debate en torno al tema no sólo entre ellos, sino entre otros actores políticos, como los legisladores de distintos partidos en el Congreso, o frente a la jerarquía de la Iglesia católica, líderes sindicales u otros actores significativos de este tipo.
Los asuntos secundarios o funcionales se encuentran al nivel del diseño de los programas de la Administración Pública, es el debate de la priorización entre programas y la definición de los grupos o beneficiarios objetivo. Por ejemplo: la cuestión de definir qué se entiende por pobreza entre los especialistas, determinará el diseño de los programas a formular, y definirá los grupos vulnerables a los cuales estarán dirigidos los programas de la política.
Los asuntos funcionales se ubican en el nivel de los programas, pero involucran preguntas acerca de la presupuestación, el financiamiento y los procedimientos particulares. Por ejemplo: un programa de entrega de apoyos para productores agropecuarios es discutido por los funcionarios de la secretaría correspondiente y las organizaciones campesinas, y el centro del debate es el monto de los apoyos y el cómo se entregarán.
Por último, los asuntos menores u operativos son aquellos que con frecuencia los encontramos en los proyectos específicos donde se define el personal, los apoyos, el tiempo de trabajo, las reglas y las operaciones estándares. Las decisiones de esta índole le corresponden básicamente a los niveles operativos de las organizaciones públicas.
Para completar la estructuración del problema es necesario el análisis institucional de la acción pública. Esto implica la investigación acerca del cómo se ha intervenido a lo largo de la historia en el tema, tanto por parte del aparato público −el gobierno de distintos órdenes−, como por parte de otros actores de relevancia social, económica o política. El estado que guarda un problema público o el estado de elaboración de una política pública no es producto del momento actual o del periodo particular en que se pretende estudiar la cuestión, sino que es producto de un proceso que se va gestando a través de períodos más prolongados en el tiempo, los cuales se estructuran a partir de hechos concretos que las interacciones entre múltiples actores, decisiones específicas y cambios de las condiciones en el ambiente, van generando. Se trata de identificar los resultados de la intervención pasada, así como los aspectos institucionales que han contribuido a un buen desempeño, o han limitado los resultados positivos.
El análisis de los actores incluye su posición, su capacidad de acción, grado de apoyo o rechazo. El análisis de actores requiere una técnica que además de identificar las posiciones de éstos en torno al problema público estudiado, facilite estimar las consecuencias probables de la acción futura, la cual trata de legitimar alternativas de políticas bajo condiciones de conflicto político y de desigual distribución del poder y otros recursos. Esta tarea comienza con una ubicación de los actores por grado de implicación en el asunto público, la cual puede ser a partir de la siguiente clasificación: directamente involucrados, indirectamente involucrados, con interés específico o interés general. Después se sugiere construir el siguiente cuadro, el cual puede ser utilizado para completar este análisis.
Tabla 1. Mapeo de actores involucrados.
- Posición sobre el tema. Aquí el analista hace estimaciones acerca de la probabilidad de que los actores principales, afectados o contrapartes, se opongan, apoyen o asuman un comportamiento indiferente hacia las distintas políticas alternativas.
- Recursos disponibles. Aquí el analista hace una estimación respecto de cada una de las contrapartes más significativas, de los recursos que disponen para conseguir sus respectivas posiciones. Los recursos disponibles incluyen prestigio, legitimidad, acceso a redes de información, de colaboración, etcétera.
- Jerarquización de actores y recursos. Aquí el analista hace una priorización entre las distintas contrapartes, en términos de los recursos con que cuentan, con el fin de hacer una estimación acerca de las posibilidades de actuación y real intervención en el asunto. Aquí también se ratifica si su actuación futura puede ser de apoyo u oposición hacia la acción pública a emprender.
El árbol de problemas
La redacción de las relaciones causales identificadas pasa primero por una formulación correcta, en un enunciado, del principal problema identificado, también llamado “problema principal”. Como se dice en la sexta de las recomendaciones, se debe evitar dar soluciones adelantadas desde el principio.
La caracterización de esas relaciones causales (tanto causas, como los principales efectos a partir del principal problema) deben redactarse en no más de una cuartilla y media. La representación se consolida con un árbol de problemas, el cual se elabora a partir de las siguientes recomendaciones (Silva Lira 2003):
- Analizar e identificar los que se consideren que son los principales problemas de la situación analizada, pero centrar el análisis de causas y efectos sólo en un problema principal.
- Formular el problema como un estado negativo.
- No confundir el problema con la ausencia de una solución.
- Definir los efectos más importantes del problema en cuestión, de tal forma de analizar y verificar su importancia. Se trata, en otras palabras, de tener una idea del orden de gravedad de las consecuencias que tiene no resolver el problema que se ha detectado y qué hace que se amerite la búsqueda de soluciones.
- Anotar las causas del problema central detectado.
- Diagramas el árbol de causas y efectos asociado al problema.
- Revisar la validez e integralidad del árbol dibujado, todas las veces que sea necesario.
Conclusión
Estructurar significa definir de forma analítica y crítica la naturaleza del problema público a solucionar, al identificar causas próximas y remotas en el tiempo y en el lugar, actores involucrados, posiciones en torno al problema y las posibles políticas públicas para solucionarlo. La importancia de una buena estructuración de los problemas públicos desde el inicio radica en identificar el tema central que representa una demanda social específica, identifica de manera certera a las causas, y la diferencia de las consecuencias, así misma toma en cuenta el conjunto de visiones involucradas para abonar a la legitimidad de la acción pública.
Debe estar claro que la estructuración de problemas públicos es sólo el primer momento de un trabajo arduo en el proceso más general de la hechura de políticas públicas, a través de un modelo de toma de decisiones a través del estudio, el análisis y la investigación de la naturaleza de los problemas públicos, podrá proponer respuestas nuevas, dinámicas y eficientes, superando la diversidad de intereses y las relaciones de poder.
Esta etapa incluye así mismo, el análisis de los actores, sus preferencias, sus recursos para la acción y la valoración de la importancia para lograr los nuevos objetivos de política o su posibilidad de bloqueo, es decir, la valoración de su acción para el éxito de las formulación e implementación de políticas públicas.
El árbol de problemas es una estrategia de análisis, que tiene un potencial no solo de síntesis de las relaciones causales de los problemas públicos, sino que ayude a potencializar el análisis de alternativas de una forma gráfica.
Has finalizado la clase y tus esfuerzos hasta el momento comenzarán a dar sus frutos en pasos mucho más grandes a partir de aquí, no dejes que la curiosidad por comprender lo que te rodea sea opacada por el conformismo, sigue esforzándote, llegamos a la mitad de este curso. Revisa el material complementario y realiza las actividades propuestas. Te encuentro en tu siguiente clase.
Fuentes de información
- Ackoff, R. L. (1974). Redesigning the Future: A Systems Approach to Societal Problems. New York: Wiley.
- Caldera Ortega, A. R. (2012). De la administración pública a las políticas públicas: ensayos desde las ciencias políticas. México: Porrúa. Recuperado de https://elibro-net.e-revistas.ugto.mx/es/ereader/ugto/38543?page=45
- Chaverri Chaves, P. y Arguedas Ramírez, A. (2020). Políticas Públicas Basadas en Evidencia: una revisión del concepto y sus características. ABRA. Vol. 40, N°. 60, enero – junio. https://doi.org/10.15359/abra.40-60.2
- Dunn, W. (1994). Public Policy Analysis. An Introduction, (2a ed.). EUA: Prentice Hall.
- González López, C. & Mballa, L. V. (2017). La complejidad de los problemas públicos: institucionalización de las situaciones problemáticas y anterioridad de la solución a la acción pública. Revista Enfoques: Ciencia Política y Administración Pública, XV(27),97-121. [fecha de Consulta 26 de Septiembre de 2022]. ISSN: 0718-0241. Disponible en: https://www.redalyc.org/articulo.oa?id=96055458005
- Mejía Lira, J. L. (2003). La evaluación de la gestión y las políticas públicas. México: Porrúa.
- Montecinos Montecinos, E. E. (2007). Límites del enfoque de las políticas públicas para definir un “problema público”. Cuadernos de Administración, 20(33),323-335.[fecha de Consulta 26 de Septiembre de 2022]. ISSN: 0120-3592. Disponible en: https://www.redalyc.org/articulo.oa?id=20503314.
- Silva Lira, I. (2003). Metodología para la elaboración de estrategias de desarrollo local. Santiago de Chile: Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES) – CEPAL.