Clase digital 6. Gobernanza y redes de política

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Gobernanza y redes de política

Introducción

¡Hola!

Qué gusto poder encontrarte en esta nueva sesión, espero que sigas descubriendo este curso de Introducción a las políticas públicas y lo encuentres fascinante, por lo tanto te doy la bienvenida a la sexta clase.

La intención de este apartado es rastrear de manera breve los antecedentes históricos de la transformación en las relaciones Estado-sociedad e intelectuales inmediatos que han venido a promover el uso del concepto gobernanza para denotar el proceso contemporáneo de dirección y gobierno de la sociedad, y que en términos heurísticos es utilizado para el estudio de procesos políticos asociados a diferentes ámbitos de la política pública, en los que intervienen una diversidad de actores y niveles de gobierno (local, subnacional, nacional, supranacional), y con la intención de estudiar patrones, estructuras y reglas del juego que facilitan o limitan la articulación e interacción sociopolítica (Natera, 2004: 4).

Partimos de una realidad histórica donde efectivamente el Estado ha perdido centralidad en la esfera pública, dando paso a la presencia de actores sociales y provenientes del mercado para compartir la gestión de lo público. Dicho cambio lo atribuimos a la reforma neoliberal que redefinió el papel del Estado frente al mercado, así como a partir de los procesos de democratización que también se han suscitado en varios países como los latinoamericanos. Solemos encontrar cada vez más experiencias donde el gobierno, si bien conserva su papel preponderante, otros actores se ven involucrados en la cogestión, en la coordinación y en la coproducción de bienes y servicios públicos. Esto ha derivado también en la pertinencia de conceptos como el de redes de política pública, que precisamente son útiles en estas circunstancias para un entendimiento más cabal del proceso de elaboración de políticas públicas.

Desarrollo del tema

El desfase de la centralidad del Estado de la esfera pública³

La idea de gobernanza se ha insertado en lenguaje académico y de la práctica política producto de la verificación real de un cambio en las relaciones entre Estado y sociedad. Las últimas cuatro décadas en el mundo −tanto en occidente, como oriente, norte o sur, en lo que se conoce como países desarrollados, como en vías de alcanzarlo− se ha podido constatar una erosión de las bases tradicionales del poder político. La centralidad del Estado en la conducción de la sociedad ha cedido ante formas complejas en las que más actores, provenientes de la esfera social y económica, intervienen de forma importante y evidente en el proceso de definición y búsqueda de los objetivos (Rhodes, 1996; Stoker, 1998; Kooiman, 1993).

Este cambio ha obedecido históricamente a múltiples razones, entre las que destacan: el cambio del rol del gobierno a partir de la crisis fiscal del Estado de finales de la década de los setenta del siglo XX; el redimensionamiento del Estado a partir de la liberalización económica (instalación del modelo neoliberal), y el avance decidido de la sociedad civil en los procesos de democratización y apertura del espacio público.

El estudio de la naturaleza de este proceso ha estado ligado al análisis de sus resultados, pero sobre todo a los retos que plantea al propio Estado en un nuevo contexto en el que, sin dejar de tener un peso decisivo como pieza estructurante y conductora de la acción colectiva, sí se enfrenta a la necesidad de articular los esfuerzos y los intereses de actores sociales y económicos para hacer más efectiva y legítima la acción pública.

Un primer proceso que hay que identificar como causante de la transformación de las relaciones entre Estado y sociedad fue la crisis del modelo de Estado benefactor, el cual había operado en la mayoría de los países industrializados de occidente, sobre todo en la segunda, tercera y cuarta parte del siglo pasado.

Ante el escenario de crisis fiscal del Estado de las décadas de los setenta y ochenta del siglo XX, se evidenció para la perspectiva conservadora la incapacidad del Estado para seguir sosteniendo la centralidad en la dirección de la sociedad a través del financiamiento de servicios públicos universales y de acciones correctivas de las fallas del mercado.

En términos económicos, y desde una perspectiva global por parte de organismos financieros como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, la estrategia para abordar esta crisis se concretó en lineamientos como los de una privatización rápida, drástica y masiva del sector de empresas públicas, la desregulación de precios, la liberalización del comercio exterior y la convertibilidad de la moneda, así como las políticas de estabilización macroeconómicas rigurosas.

Ligado al proceso anterior, la globalización se convirtió en un proceso que presionó sobre los márgenes de acción del Estado y sus instituciones. La presión sobre las posibilidades de acción de los Estados se ha visto afectada por doble vía a partir de la globalización: por trasferencia directa a las instituciones políticas y económicas supranacionales y a través de la propia desregulación de los mercados internacionales.

En términos de la dimensión eminentemente política, durante las últimas tres décadas se ha observado un nuevo desplazamiento de lo público hacia lo social. La crítica a la crisis del Estado no sólo se concentró en la centralidad de su accionar económico, sino sobre todo político. El establecimiento de una economía abierta.

En la mayoría de los casos, ha estado acompañada de la transformación de los regímenes democráticos. La reforma política ha intentado incluir nuevos actores y perfeccionar los mecanismos de representación política. Los procesos de democratización de Europa del este y de América Latina, así como la lucha de la sociedad civil por abrirse nuevos espacios de representación, influencia y decisión en todo el mundo democrático han replanteado la relación Estado-sociedad, al configurar formas más complejas, competitivas, así como co-decisivas y colaborativas en la hechura de políticas.

Este proceso, que también se ha desarrollado hace poco, ha incluido movimientos sociales en torno a una amplia gama de reivindicaciones de derechos que han tratado de insertar a la sociedad civil en una posición de influencia sobre la sociedad política sin necesariamente penetrarla, e incluso a veces tomando una posición de simple oposición manifiesta o sólo para el enriquecimiento del debate público.

Esta presión sobre la apertura de la esfera pública se manifiesta como intervención directa de los agentes sociales en actividades públicas, y en la mayoría de los casos se ha logrado trastocar los arreglos institucionales del régimen político. Tres campos son los que se han afectado directamente: primero, el campo correspondiente a la formación de políticas públicas a través de la posibilidad de que una diversidad de intereses sean tomados en cuenta, ya sea a través de consultas como en el caso de los plebiscitos o los presupuestos participativos, encuestas o hasta la instalación de espacios de interacción socio estatal como lo pueden ser consejos o comités en los que cara a cara ciudadanos y funcionarios formulan decisiones; segundo, el campo relativo de la acción legislativa, que permite la participación a través del diseño de iniciativas, referéndums e incluso revocación de mandatos; y tercero, en la prestación de servicios públicos, a través de la transferencia a las propias comunidades o en cogestión con ellas.

Vieja y nueva gobernanza

La crisis de tipo fiscal, burocrática y de ineficiencia administrativa del Estado que puso en jaque las posibilidades de intervención en lo social y en lo económico, así como la crisis exógena provocada por la globalización y los procesos de democratización, sugirieron las distintas respuestas a la diversidad de intelectuales que plantearon −según su posición ideológica− los arreglos institucionales alternativos para salir de dicha crisis.

La respuesta basada en el planteamiento neoclásico de la economía interpretó el origen de la crisis de gobernabilidad (o creciente estado de ingobernabilidad) en la sobrecarga a las instituciones estatales determinada por un exceso de expectativas, así como por la ampliación, expansión y complejidad de las competencias que el Estado benefactor fue acumulando. La respuesta en este sentido fue una estrategia de “reducción de la demanda” (Crozier, Huntington y Watanuki, 1975).

El proyecto del neoconservadurismo, como lo llama Nuria Cunill (1997), en definitiva, buscó desde el principio restaurar los fundamentos no políticos de la sociedad. Su respuesta a la crisis fue en sí misma una paradoja: despolitizar lo social y reducir las expectativas de la participación social, basando el progreso en la racionalidad científico-técnica. En estas ideas el Estado mínimo, en su forma neoliberal, encontró su justificación.

La respuesta se ubicó en el avance del mercado y no precisamente en el procedimiento democrático. La imagen de lo social era el de una sociedad autorregulada a través del mercado, en la que el Estado participara de forma superflua o lo hiciera sólo de forma subsidiaria. La centralidad del espacio público en este sentido la debían ocupar actores sociales que pudieran hacer manejable la operación del gobierno, tales como empresas, asociaciones y grupos de interés, es decir, “unas pocas instituciones que, al enmarcar sus interacciones, les permitan conciliar más fácilmente sus antagonismos y resolver sus conflictos” (Vidal-Beneyto, 2002).

Lo cierto es que esta visión puso de manifiesto la crisis del esquema jerárquico de gobierno (incluso autoritario) en la relación entre Estado y sociedad, y fue el disparador de la consideración de un tipo nuevo de relaciones directivas de la sociedad, en modos menos verticales y donde el Estado, o más precisamente el Gobierno, dejara de ser el centro monopolizador en la configuración del espacio público (Aguilar, 2006).

Pronto, otras posturas centraron su atención en la posibilidad de reconstruir la naturaleza pública del gobierno y la administración pública. Se hicieron preguntas acerca de la capacidad del gobierno para ejercer efectivo control sobre la economía y la sociedad. Esta postura es la que retomó la palabra gobernanza para referirse a ella simplemente como “la manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía” (Real Academia de la Lengua, 2001).

El Banco Mundial (BM) es quien usa por primera vez el concepto gobernanza en este sentido en 1989. Se trató de una publicación sobre el África subsahariana que al intentar dar cuenta de las dificultades que se oponen al crecimiento de los países en desarrollo, recurre reiteradamente a la expresión de gobernanza. Desde esta perspectiva, una mejor gobernanza se constituye a partir de varios elementos, entre los que destacan un estado de derecho, una lucha decidida contra la corrupción, mecanismos efectivos de rendición de cuentas, transparencia y “asegurar la capacidad de los gobiernos para gestionar los recursos económicos y sociales mediante un diseño correcto y una implementación efectiva de las políticas económicas y de desarrollo social” (Definición del BM en Aguilar, 2006).

Esta primera posición normativa sobre la gobernanza es la que configuraría un primer grupo de literatura identificada por algunos autores como de “vieja gobernanza” (Aguilar, 2006: 82). Se trata todavía de una posición “estadocéntrica” que se preocupa por la capacidad del Estado para manejar (steer) a la sociedad y a la economía, así como identificar cómo el rol del propio Estado se relaciona con los intereses de los otros actores (Peters, 2000: 36).

El concepto ha sido utilizado también para describir el hecho que varias políticas sociales y servicios públicos han empezado a llevarse a cabo mediante fórmulas que no sólo incluyen la responsabilidad del Gobierno, sino con la acción y participación de agentes económicos y sociales diversos (Aguilar, 2006: 84).

Para fines heurísticos resulta útil la definición de Luis F. Aguilar (2006: 86), que plantea que éste es el “proceso mediante el cual los actores de la sociedad deciden sus objetivos de convivencia −fundamentales y coyunturales− y las formas de coordinarse para realizarlas: su sentido de dirección y su capacidad de dirección”. La utilidad descriptiva está dada en función de la consideración por parte del concepto de una diversidad de actores que intervienen en el proceso de toma de decisiones públicas, a través de una diversidad de formas de asociación y coordinación para lograr los objetivos (dimensión teleológica), así como una capacidad diferenciada para lograrlos (dimensión factual, causal o técnica).

Lo anterior se aplica también a los países llamados de economías emergentes, como los latinoamericanos, ya que es evidente que los procesos recientes de cambio político, sin duda, han instalado proceso de elaboración de políticas, en los que participan cada vez más los diversos actores del sistema político.

Esta literatura trata de tener una aproximación con la teoría democrática. Esta conexión intelectual se da a partir del interés en la relación entre legitimidad y efectividad en la creación de sistemas políticos viables y exitosos en su actuar. El mejorar las capacidades del gobierno tiene como fin último actuar en un contexto democrático, preservando como premisa constitutiva el carácter público del sector público.

A partir de entonces se vuelve más que evidente que la gobernación de una sociedad no es suficiente a partir de la acción estatal, y que de manera prioritaria se necesita el aporte social, crear interdependencias con otros actores, coordinarse y coordinarlos a ellos. Realidades como la latinoamericana, donde la crisis de gobernabilidad se debe más al déficit democrático −y no por la sobrecarga de demanda, sin duda− hacen pensar la utilidad de este tipo de enfoques. No se trata, pues, de una consideración unilateral en la capacidad del Estado o el gobierno para conseguir las metas de bienestar, sino en el encontrar interdependencias más que dependencias, coordinaciones más que subordinaciones, construir puentes, más que pirámides (Aguilar, 2006: 73). Se trata de destacar a la asociación entre actores gubernamentales y sociales como la condición necesaria por la que en el contexto actual es posible conseguir la dirección de la sociedad.

El enfoque de “nueva gobernanza”, “gobernanza moderna”, más sociocéntrica, se concentra precisamente en la coordinación y el autogobierno, en los variados tipos, formales e informales, de interacción pública-privada, en las redes sociales y de política, y en el cómo estas interacciones consiguen decisiones aceptables y con distintos resultados (Rhodes, 1996). Los matices entre ambas posturas son muchos y muy importantes de abordar, pero el interés en este trabajo sólo será el de la utilidad heurística del concepto y su derivación en el de redes de política pública.

La propuesta de análisis de redes de política

Cuando se habla de teorías de nivel medio en políticas públicas se hace referencia a cuerpos conceptuales que ayudan entender procesos políticos alrededor de problemas públicos específicos sucedidos en lugares concretos, que son entendidos causalmente a partir de las dinámicas a nivel macro (procesos de largo alcance histórica y espacialmente) y a nivel micro (acontecimientos y rasgos particulares del lugar y los actores involucrados).

El enfoque de la gobernanza se ha dedicado a examinar el papel que desempeñan los actores no gubernamentales en la producción de las políticas públicas, así como el conjunto de arreglos institucionales que posibilitan la rendición de cuentas y el control de la discrecionalidad (Peters, 2004: 85). También se nos presenta como una nueva semántica que intenta incluir la idea de que lo político (la coordinación y cooperación entre actores con capacidades e intereses diversos) y lo institucional (el régimen político) son básicos para estructurar lo público y lograr objetivos sociales.

Lo anterior nos deriva en la noción de redes de políticas públicas, la cual es una idea metafórica que caracteriza las relaciones grupo-gobierno. Esta noción es heredera directamente de los conceptos de triángulo de hierro (agencia de gobierno, comité legislativo y grupos de presión) de las políticas públicas (Lowi) o comunidad de políticas (Heclo). Es un concepto de nivel medio que ayuda a delimitar la trayectoria, los alcances y las formas que desarrollan los “subsistemas de políticas”. La idea de subsistema de política se refiere al conjunto o síntesis de organizaciones, actores y estructuras (instituciones formales e informales) en torno a un asunto público o a una política (Evans, 1998: 230). Así, el estudio de la gobernanza se identifica con una perspectiva que trata de entender la dinámica de la política pública de un modo reticular: Una red de estructuras y actores configurada alrededor de un sector determinado de acción gubernamental.

Desde esta perspectiva, la política pública es vista como un “microescenario diferenciado poblado de estructuras político-administrativas, valores y actores específicos, públicos unos y privados otros, que se corresponde con el respectivo ámbito de problemas, necesidades y/o oportunidades, pero reconstruido, recreado, por las características y el estilo de esa política pública”. Ésta es la posibilidad de adentrarse en el propio juego político de las políticas públicas (T. J. Lowi, en Natera, 2004: 12)

Como definición mínima de red de políticas parece útil la propuesta por Klijn, Koppenjan y Termeer (1995: 439), para quienes ésta constituye “patrones más o menos estables de relaciones sociales entre actores mutuamente dependientes, que se forman alrededor de problemas políticos o grupos de recursos y cuya formación, mantenimiento y cambio son obra de una serie de juegos”, es decir, una serie de acciones continuas entre diversos actores, en función de determinadas reglas formales o informales.

Estas redes de gobernanza pueden variar en cuanto a su configuración a partir de seis dimensiones básicas, las cuales se puede operacionalizar en las siguientes dimensiones que caracterizan a la propia red y pueden ser verificadas empíricamente (Natera, 2004: 13-14):

La ordenación elemental, esto es, el número de actores políticos y sociales implicados (densidad de la red), la naturaleza de éstos (grado de heterogeneidad de la red) y la intensidad de sus interacciones (intensidad relacional).
La institucionalización de la red (grado de estabilidad).
La función principal de la red (redes centradas en problemas, redes profesionales, redes de productores, redes intergubernamentales, etcétera).
Las relaciones de poder, esto es, las diferentes capacidades de influencia de los actores (grado de desigualdad de la red; fuentes de poder) y tipo de recursos que manejan para ejercer influencia (materiales o simbólicos; tácticas de influencia “blandas” o “duras”).
La repartición de intereses y valores en liza (en las posiciones iniciales de acuerdo o contradicción, por ejemplo), así como la presencia de actitudes inclinadas hacia prácticas de negociación. Es decir, se debe aclarar la idea de los valores y creencias que buscan los actores e identificarlos con diferentes ‘proyectos políticos’.
Las relaciones de la red con su entorno inmediato de problemas y actores (grado de apertura o permeabilidad, grado de reactividad o proactividad en cuanto a las respuestas predominantes, grado de extensión del impacto mediático de la actividad de la red).

El análisis de redes supone que las relaciones dentro de ellas son dialécticas, es decir, se reconoce que son los agentes (actores públicos y privados) quienes eligen las opciones de políticas públicas, son ellos quienes negocian y entran en conflicto, y esto está determinado por lo formal e informal de lo institucional y lo interpersonal. Este enfoque lleva a concentrarse en “la relación interactiva entre estructura y agencia con la intención de dar una explicación a la continuidad y cambio dentro de las redes de políticas” (Evans, 1998: 255).

Los actores políticos tratan en todo momento de hacer prevalecer sus proyectos políticos, definidos a partir de sus valores, creencias y normas, sobre el resultado político. El éxito y el fracaso de cada uno de estos grupos (coaliciones promotoras) dependerá de sus recursos, estructura y poder de influencia (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993). En términos analíticos, tanto las redes de política, como el marco institucional que media la relación dentro y fuera de ellas, incluidas el conjunto de ideas que cada coalición promotora o comunidad defiende, son las variables independientes; los resultados de las políticas son las variables dependientes.

**Imagen 1.** Proceso político, redes, coaliciones promotoras en torno a las políticas públicas.

Te invito a revisar el siguiente objeto de aprendizaje:

Conclusión

El concepto gobernanza, entendida como el “proceso mediante el cual los actores de la sociedad deciden sus objetivos de convivencia −fundamentales y coyunturales− y las formas de coordinarse para realizarlas: su sentido de dirección y su capacidad de dirección” (Aguilar, 2006: 86) es útil en tanto el proceso de gobierno ha cambiado en las últimas décadas, haciendo que el Estado ya no ocupa de manera hegemónica la esfera de lo público, sino que a través de procesos de transformación económica y políticas, se ha dado paso a un protagonismo para cogestionar y coproducir las políticas, actores del mercado y de la sociedad. Hemos pasado de una vieja gobernanza donde el Estado interviene en lo público de forma jerárquica, a otra “nueva” donde hay esta interacción más presente entre actores estatales y no estatales, en donde se van configurando escenarios de interacción horizontal. El papel del Estado se ha convertido en ese sentido más un regulador y un facilitador de procesos colaborativos para gestionar los asuntos públicos.

Este planteamiento deriva en la utilidad también de otro concepto, el de redes de política pública. El cual remite a la idea de que cada asunto público configura un conjunto de patrones de interacción y comportamiento más o menos estables entre una comunidad de actores tanto estatales, como no estatales, proveniente tanto de la sociedad civil, como del sector privado, y donde las instituciones (reglas del juego formales e informales) media sus interacciones, las cuales facilitan o entorpecen la colaboración, abren o cierran las posibilidades de participación, canalizan el conflicto, posibilitan el diálogo, permiten la negociación o el acuerdo, o en general obstaculizan todos estos procesos. El análisis del proceso de elaboración de políticas se enriquece con esta perspectiva.

Te felicito por llegar hasta aquí con ese ímpetu tan incontrolable por saber cada día un poco más, continua así y no dejes que ese ánimo decaiga. Revisa el material complementario y realiza las actividades correspondientes. Te encuentro próximamente.

Fuentes de información

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Aguilar, L. F. (2010). Gobernanza. El nuevo proceso de gobernar. México: Fundación Friedrich Naumann para la Libertad. Disponible en: https://repositorio.uesiglo21.edu.ar/handle/ues21/12820
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³Se trata de una versión resumida y adaptada del capítulo “Gobernanza, redes y proceso político” de Caldera (2012).