Implementación y gerencia de proyectos de intervención
Introducción
¡Hola!
Es todo un privilegio contar con tu asistencia en esta nueva sesión, es muy seguro que la vas a disfrutar y aprenderás mucho, es por ello que te invito a la clase doce del curso.
En esta clase se revisarán algunos postulados básicos de la etapa del ciclo de políticas públicas conocido como “implementación”, que trata básicamente del momento en que se echan a andar las acciones elegidas para ser componentes de la política pública. Se ubican estas reflexiones dentro del marco interpretativo del enfoque de gerencia pública (o los estudios de la nueva administración pública), así como desde el enfoque organizacional y el de redes de política pública.
Temas
- El enfoque de nueva gestión pública de la administración pública
- La perspectiva organizacional
- La participación social y el trabajo colaborativo con la sociedad
Te invito a revisar estos postulados. ¡Éxito!
Desarrollo del tema
El enfoque nueva gestión pública de la administración pública
La etapa de implementación se refiere al momento de “echar andar” los engranajes del aparato administrativo público para materializar las políticas públicas. Como hemos visto, las políticas públicas se aterrizan no solo en planes de gobierno o de acción, sino en acciones estratégicas que nos llevan a tratar de materializar bienes y servicios a partir de ciertas acciones, necesarias y suficientes, para producir esos resultados. Precisamente esos “engranajes” se refieren a las estructuras, los procedimientos y los comportamientos dentro de las organizaciones de la administración pública.
Como sabemos, la administración pública también es la disciplina hermana del enfoque de políticas públicas (son dos caras de la misma moneda), y es aquí, donde la primera disciplina nos aporte mucho, Administrar efectivamente nos hace referencia a la idea de dirigir, coordinar el conjunto de actividades para llevar a feliz término los objetivos de una empresa, o la colaboración entre diversos individuos para la consecución de un
fin común. Hasta aquí, administrar una empresa privada o una pública tiene connotaciones similares. La gran diferencia parte del carácter “público” de la administración, de hacia quiénes está dirigida la acción de administrar y de los objetivos últimos que busca, es decir, la dirección de la sociedad en su conjunto y su bienestar común como colectivo.
Acá hemos insistido en todo el ciclo de políticas, es esencialmente un proceso político (sin soslayar lo técnico, pero sin olvidar la naturaleza sociopolítica de estas acciones). Este proceso se inicia en la esfera de lo político, desde la gestación de los objetivos y metas de la sociedad (el proceso electoral y legislativo), para después continuar igualmente en disputa: donde grupos organizados civiles, partidos políticos, legisladores y administradores públicos interactúan para la definición de la agenda y la formulación de las políticas públicas, en donde la ejecución o implementación de las estrategias, es parte del mismo proceso también conflictivo, negociado y gestionado políticamente dentro de las estructuras de la administración pública. En consecuencia, es necesario entender a la acción pública, incluida la del gobierno, como un complejo entramado producto de la cooperación, el compromiso y el conflicto entre actores del sistema político (grupos de interés, políticos y burócratas).
Es por lo anterior que las políticas deben no solo administrarse (entendida esta forma sólo en términos técnicos, dirigidas y ejecutadas desde formas jerárquicas de organización y de división del trabajo de forma tradicional) al interior de la estructuras gubernamentales, sino debe darse paso al planteamiento de “gerencia pública”, es decir, un modelo de gestionar al gobierno desde un planteamiento sólo estratégico, sino abierto a la colaboración en estructuras organizacionales más horizontales, coordinadas al interior de la propia organización, y en redes de colaboración tanto del propio Estado (relaciones intergubernamentales horizontales y verticales), con actores no estatales, ya sea de la sociedad civil y del sector privado (Cabrero, 1995).
A estas nuevas formas organizaciones se les ha dado en llamar de “nueva gestión pública” (NGP). La identidad necesaria para formas organizacionales de NGP debe estar dirigida a crear marcos institucionales donde la cultura de la responsabilidad, la transparencia y la apertura democrática sea el principal eje para la consolidación de estructuras tecnoestratégicas (uso de información y procesamiento), operación, coordinación, participación ciudadana y responsabilización (rendición de cuentas) al interior de la administración pública (Caldera, 2012: 41).
La perspectiva organizacional
La Teoría de la Organización (TO) aporta mucho al análisis de la implementación de las políticas públicas. Lejos de sintetizar los aportes de la TO al estudio y al diseño de estrategias administrativas, aquí resaltamos algunas ideas en torno a elementos clave a tener en cuenta del aparato administrativo a la hora de implementar políticas públicas.
Toda nuestra vida social, es una vida de organizaciones. Desde la familia, las iglesias, las empresas, los equipos de fútbol, hasta los gobiernos. Hay de todo tipo, hay chicas, grandes, medianas, menos institucionalizadas (las de reciente creación y donde las reglas principalmente son informales), más institucionalizadas (con cierto tiempo de existencia, con muchas reglas formales y muchas reglas informales), jerarquizadas, con más o menos división interna de funciones. Todas dicen cumplir un objetivo social, pero normalmente persiguen múltiples metas y submetas.
Las organizaciones se caracterizan entre otras cosas por: tener límites claramente definidos, pues hay claridad entre quienes son miembros y no, los miembros tienen privilegios y obligaciones derivados de la membresía, se comparten códigos de conducta, sistemas de valores dominantes, rituales, hay una distribución de tareas más o menos clara, el poder está distribuido generalmente en una estructura más o menos jerarquizada, y el liderazgo es la fuente de la coordinación. Las reglas, formales e informales, estructuran la vida interna, dan forma a la cultura organizacional y son regularmente reflejo del entorno social en el que se ven inmersas. Al ser construcciones sociales, el logro de sus fines, las deficiencias o dificultades para lograrlos son producto de las interacciones sociales.
Las organizaciones varían de diversas maneras. Las cámaras legislativas, los partidos políticos, las entidades gubernamentales, el poder judicial, las empresas privadas, los sindicatos, las organizaciones no gubernamentales (ONG), las escuelas y las asociaciones de padres y maestros son todas «organizaciones” (Lusthaus, et. al, 2002: 2).
Las organizaciones son dinámicas y al ser sistemas abiertos el entorno influye en sus demandas, sus recursos y capacidades para lograr sus fines. La necesidad de adaptación a esos cambios hace que los integrantes de las organizaciones estén constantemente preocupados por mejorar esas capacidades, contar con los recursos necesarios y tener claridad en sus metas.
Contar con diagnóstico interno de la configuración y clima organizacional es clave, pues, se parte de la idea, que, para mejorar la capacidad del actor gubernamental, es necesario estar consciente de las propias debilidades o fortalezas que al interior de la propia estructura gubernamental se tienen y sobre las cuales se tiene mayor injerencia y posibilidad de mayor control de las acciones necesarias para materializar bienes y servicios.
El análisis del entorno es parte fundamental de este diagnóstico organizacional. Se trata de hacer visible el complejo conjunto de actores institucionales (gubernamentales o no), externos al gobierno municipal que disponen de recursos, atienden demandas ciudadanas y se relacionan con su acción. Estos actores no son en sí evaluados, sólo son tomadas en cuenta en cuanto a su papel en el desempeño de la acción gubernamental (Ziccardi y H. Saltalamacchia, 1997). La relación política entre ellos para hacia con el gobierno, puede ser:
- Favorable.
- Entorpecedora.
- Sustitutiva.
Las organizaciones son sistemas abiertos. Las organizaciones necesitan el apoyo de su entorno tanto por sobrevivencia, como para mejorar su desempeño. El entorno es esencial que definir la disponibilidad de recursos y la posibilidad real con la cual una organización puede llevar a cabo sus actividades. Se trata de prestar atención a las condiciones económicas, políticas, socioculturales, ambientales, demográficas y tecnológicas (Lusthaus, et. al: 2002: 13).
Según Lusthaus, y colaboradores (2002: 10), además del análisis del entorno, el diagnóstico interno de la organización incluye los siguientes elementos:
- Medición del desempeño organizacional;
- Revisión de la capacidad organizacional.
- Determinación de la motivación organizacional;
Tradicionalmente el desempeño organizacional se mueve en el análisis de efectividad y eficacia organizacional. La efectividad se refiere al logro de los mandatos de la misión organizacional, así como de la consecución de objetivos y metas contenidos en planes, programas y proyectos. Por su lado, la eficiencia se refiera a la capacidad organizacional de aprovechar los recursos y lograr las metas, con una utilización razonable de recursos financieros, humanos y materiales. Recientemente, se ha incorporado la perspectiva de identificar en las organizaciones su capacidad de cambio y adaptación al propio entorno y a las demandas de los usuarios a los que va dirigido su actuar, los cuales considera relevante los bienes y servicios que reciben de las organizaciones, en este caso gubernamentales.
La capacidad organizacional es la efectiva posibilidad de movilizar su estructura, procesos y recursos en favor de la consecución de la misión, objetivos y metas. La capacidad de una organización está dada por la calidad (no tanto cantidad, sino que se hablaría solo de suficiencia) de recursos humanos, tecnológicos, financieros y de infraestructura. Las prácticas de gestión en esta materia se concentran en los espacios de la estructura desde donde se definen las estrategias y se estandarizan procesos, se maneja el capital humano, informacional y financiero de la organización. La clave del análisis de capacidad está en las interrelaciones entre todos estos elementos al interior de la organización, en la existencia de sistemas de gestión del desempeño, de supervisión, control y de ajuste estratégico de forma permanente y regular,
La motivación organizacional es una dimensión del diagnóstico organizacional regularmente olvidado o dejado en segundo término, pero es igualmente importante que los otros dos que revisamos acá desarrolladas. Lusthaus y colaboradores (2002: 12) entienden a la motivación organizacional como la que da forma a la personalidad subyacente de la organización que básicamente es la que moviliza los miembros de la organización a cumplir su misión, objetivos y metas. La historia de la organización es clave en la conformación de los valores y las propias motivaciones de impulso de los actores a conseguir esos fines. Es por eso que el análisis del diagnóstico organizacional incluye la revisión de la visión vigente, los propios valores subyacentes entre los miembros, así como los incentivos expresos y manifiestos, materiales y no materiales, que se utilizan para generar cooperación, coordinación y colaboración dentro de la organización.
Te invito a revisar con detenimiento el libro de Lusthaus y colaboradores (2002) para ahondar en la propuesta metodológica del diagnóstico organizacional para apoyo del diseño de la intervención e implementación de las acciones diseñadas en nuestro análisis de políticas públicas.
Participación ciudadana
Un último elemento en el diseño de la estrategia de implementación, pero no menos importante es el de la incorporación del elemento participativo de la sociedad en la estrategia de política pública. En un esquema verdaderamente democrático habría que agregar la consideración de la receptiveness, es decir, la posibilidad de que los políticos y los funcionarios reciban las opiniones y demandas ciudadanas en mecanismos de interacción y colaboración (Olvera, 2009: 10).
En términos de complemento del análisis organizacional propuesto arriba, la idea es poner atención en los llamados “centros neurálgicos de legitimidad del gobierno” (Cabrero y Nava, 1999), los cuales son espacios de la estructura de la organización de interacción gobierno-ciudadano, como los de comunicación social, los de promoción de redes de participación, y los de negociación y manejo de conflictos. Éstos se convierten en centros que juegan en conjunto la función de interlocución, amortiguación y generación de consensos entre el propio gobierno y los actores sociales.
En términos instrumentales, se identifican además de reforzar con estrategias para ampliar las condiciones de una participación social efectiva (Font, 2004: 28):
- Promover el fortalecimiento del sector asociativo. Es importante impulsar el asociacionismo, y dejar que se intervenga en la formulación de prioridades, de adopción de políticas, aplicación y evaluación de las mismas. Se trata de participar en cuerpos colectivos consultivos, deliberativos, vinculadores y sancionadores de decisiones.
- Buscar la participación del ciudadano no organizado. Es necesario dejar abiertos los espacios para llegar también a quienes no se organizan. El uso de redes informáticas lo posibilita.
- Potenciar un cambio hacia una cultura más participativa. Ésta se consigue con una perspectiva progresiva en el tiempo, identificando causas de la apatía ciudadana para casos específicos, y procurando educación democrática y participativa desde las instituciones, el sistema educativo y los medios de comunicación.
Existen diferentes mecanismos para materializar esta colaboración entre gobierno y ciudadanía. Los tipos pueden ser varios, como, por ejemplo (Font, 2004: 32-9):
Es evidente que no existe un mecanismo perfecto. Según el criterio seleccionado podemos encontrar que cada mecanismo revisado aquí tiene ventajas y desventajas. Los más representativos a veces son los que significan mayores costes y dificultades organizativas, con impactos vinculantes variados.
No todos ayudan a proporcionar la mayor información posible ni tienen la capacidad educativa. Unos sirven para tratar temáticas variadas, otros requieren la especialización temática.
El ciudadano perfecto, es decir, informado, activo y coherente, es imposible. Es evidente que hay una distribución desigual de factores que posibilitan la participación: tiempo, capacidad económica (para comprar tiempo o hacerse llegar información), recursos educativos, capacidades para acceder y comprender la información, incluso diferencias en el interés, el sentimiento o el placer generados al participar. En este sentido, las desigualdades sociales se convierten en desigualdades políticas.
Te invito a revisar el siguiente objeto de aprendizaje que sintetiza el contenido mínimo de un diseño de ruta de intervención organizacional.
Conclusión
La etapa de implementación se refiere al paso que se da del diseño de la intervención (política pública) a la ejecución a través de “echar a andar” la maquinaria y aparato de la administración pública. En este sentido, el corpus teórico y analítico es el propio de la disciplina hermana referida a la propia administración pública.
El marco de referencia más actual al respecto es el de la nueva gestión pública, el cual plantea que es necesario romper con los esquemas tradicionales de administración pública (burocrática, rígida y centrada en los procesos), a otra postburocrática, centrada en la generación de valor público. La posición del funcionario público desde esta perspectiva es más estratégica, que bajo el reconocimiento también de la naturaleza política de los procesos internos y externos a la propia administración, considera necesario la inclusión en la implementación de las políticas de todos los actores relevantes tanto del propio aparato, como de los actores extraestatales, ya sea de la sociedad, como del sector privado.
La Teoría de la Organización y el análisis organizacional más operativo dan luces sobre las estrategias analíticas para el diagnóstico del entorno institucional, el desempeño, la capacidad y la motivación organizacional. Todo de cara al diseño de una estrategia de la propia intervención.
La participación social es un factor necesario de incluir en la implementación, no sólo en términos de legitimidad democrática del gobierno, sino para las etapas y pasos siguientes en el ciclo de las políticas públicas, Desde esta perspectiva se recomienda fomentar las condiciones para que esa participación se ejerza, desde una ciudadanía propositiva, con capacidad de incidencia y con posibilidad de contribuir a la ejecución, y la rendición de cuentas.
Hemos concluido la clase y como puedes notar has aprendido mucho durante el trayecto del curso ¡Muchas felicidades! Te invito a repasar los temas y conceptos revisados y la realización de las consignas para que se pueda alcanzar el aprendizaje esperado en esta clase. Te encuentro en tu próxima sesión.
Fuentes de información
- Cabrero Mendoza, E. (1995). Del administrador al gerente público. México, Instituto Nacional de Administración Pública.
- Cabrero, E. y Nava, G. (1999). Gerencia Pública Municipal, Conceptos Básicos y Estudio de Casos. México: Porrúa.
- Caldera Ortega, A. R. (2012). De la administración pública a las políticas públicas: ensayos desde la ciencia política. México: Porrúa. Recuperado de https://elibro-net.e-revistas.ugto.mx/es/ereader/ugto/38543?page=45.
- Font, J. (2004), Participación ciudadana y decisiones públicas: conceptos, experiencias, metodologías”, en Alicia Ziccardi (coord.), Participación ciudadana y políticas sociales en el ámbito local, México: Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Desarrollo Social, Consejo Mexicano de Ciencias Sociales.
- Lahera, P. E. (2006). Del dicho al hecho: ¿cómo implementar las políticas? Revista del CLAD Reforma y Democracia, núm. 35, junio, pp. 1-10. Recuperado de https://www.redalyc.org/pdf/3575/357533667002.pdf.
- Lusthaus, Ch. et al. (2002). Evaluación organizacional: marco para mejorar el desempeño. Estados Unidos: Banco Interamericano de Desarrollo y Centro Internacional de Investigaciones. Recuperado de https://publications.iadb.org/es/publicacion/16314/evaluacion-organizacional-marco-para-mejorar-el-desempeno
- Revuelta Vaquero, B. (2007). La implementación de políticas públicas.Díkaion, vol. 21, núm. 16, noviembre, pp. 135-156. Recuperado de https://www.redalyc.org/pdf/720/72001610.pdf.
- Ziccardi, A. y Saltalamacchia, H. R. (1997). Metodología para la evaluación del desempeño del gobierno en ciudades mexicanas, México: Instituto de Investigaciones Sociológicas de la Universidad Nacional Autónoma de México.