El Objeto: La política pública
Introducción
¡Hola!
¿Cómo estás? Espero que de maravilla. Te cuento que es una satisfacción enorme ser parte de tu formación académica. Y para continuar te comparto un nuevo tema de sumo interés.
En esta sesión abordaremos a la política pública como objeto de estudio, es decir, pasamos de explicar el campo de análisis aún emergente que las aborda a explicar la idea básica de las políticas públicas como fenómeno social. En el lenguaje común de nuestros días solemos encontrar a quién se refiere toda acción de gobierno como política pública, pero ¿Esto es así? ¿Tiene características especiales una política pública frente a otras acciones que hacen los gobiernos? ¿Cómo podemos saber qué es una política pública frente a otras acciones que interviene el propio gobierno u otros actores no estatales? ¿Existen políticas públicas en contextos autoritarios o solo en las democracias?
Comenzamos con un breve abordaje sobre lo público de las políticas, partiendo de la dicotomía frente a la esfera de lo privado, pasando por una reflexión acerca de la disputa para definir las fronteras entre ambas esferas y lo dinámico que resulta tanto histórica y como espacialmente dichos límites. Lo anterior sirve de preámbulo para abordar las características específicas que le atribuimos a una acción gubernamental para ser etiquetada como política pública, concentrándonos en una definición prescriptiva y normativa que nos ayuda tanto al análisis, como a un entendimiento cabal de dichas características, diferenciándolas de otro tipo de acciones gubernamentales.
Los temas
a) Lo “público” de las políticas
b) Las características de las políticas públicas
Te invito a revisar de qué tratan.
Desarrollo del tema
Lo “público” de las políticas
La dicotomía público-privada está presente en todos nuestros días, y normalmente nos sirve para contraponer lo que consideramos es común a “todos”, es visible, abierto al acceso, frente a lo que es restringido, oculto a la vista o cerrado (Rabotnikof, 2008: 38).
Podemos tener por un lado una alberca de un club deportivo al que solo tienen acceso sus miembros, el disfrute de una película en un cine comercial por el que pagamos un boleto de entrada, la construcción de una casa de campo que un dueño de un terreno realiza en su propiedad o intentamos no enterarnos de la discusión que tiene el matrimonio de la casa al lado de la nuestra. No cabe duda de que todas estas situaciones las podemos catalogar como situaciones de la esfera de lo privado.
La esfera de lo público la identificamos con aquella que tiene que ver con asuntos que interesan a una comunidad, ya porque se trata de un problema que afecta a varios miembros, cualquier decisión que se tome podría afectarnos o beneficiarnos colectivamente, esperamos poder participar en dichas decisiones por estas mismas razones, y la idea es que tengamos la mayor información posible, compartamos un diagnóstico de la situación (no necesariamente hay que pensar igual, pero sí es necesario dialogar y discutir para ponernos de acuerdo) y revisemos entre todos las alternativas que tenemos para poder optar por la que potencie positivamente los resultados para todos, o por lo menos para la mayoría de quienes formamos parte de esa comunidad.
En este sentido no dudamos en catalogar como parte de la esfera pública temas que tiene que ver con la seguridad nuestra y los nuestros, la limpieza de las calles de las ciudades, la funcionalidad de los caminos, carreteras, plazas, parques, la calidad del medio ambiente o la posibilidad de recibir atención en salud, educación pertinente o condiciones en el empleo con dignidad y estabilidad. En estos días tampoco se duda de que la defensa de los derechos humanos, la dignidad de las personas o la protección contra la violencia de todo tipo, son asuntos públicos de primera importancia.
No obstante, en la sociedad a través de la política (entendida como actividad humana que trata de los asuntos colectivos), existen diferentes visiones en torno a quién le toca asegurar precisamente esos bienes que etiquetamos como “públicos”. La discusión es dinámica, tanto en términos históricos como espaciales (o territoriales más bien dicho). En la los últimos dos siglos hemos pasado de considerar que al Estado (y en particular al gobierno) le corresponde solo asegurar la soberanía nacional, la seguridad personal y de la propiedad privada (el llamado Estado gendarme del siglo XIX, sobre todo en occidente), al papel más activo del gobierno a través del modelo de desarrollo conocido como el Estado Interventor o de Bienestar que se instaló primero en países nórdicos y después se generalizó con el planteamiento keynesiano de economía mixta que dominó desde la década de los treinta y el último cuarto del siglo XX, para dar paso al modelo de economía “neoliberal” de retirada del Estado en varias áreas del desarrollo social y económico que ha sido hegemónico desde hace cuatro décadas, y que en nuestros días es tan comentado, criticado y tratado de reformar por parte de los políticos.
El debate público cotidiano en nuestros países incluye diagnósticos y propuestas sobre temas estratégicos en torno a si al gobierno le corresponde regular mercados, prestar de forma directa servicios públicos o producir ciertos bienes estratégicos (como los energéticos, construir infraestructura para atraer inversión extranjera), permitir la participación de sector privado en estos temas, involucrar la participación de la sociedad organizada coadyuvando la gestión de estos bienes y servicios, etc. Las fronteras entre lo público y lo privado son parte de esa discusión, que solo el proceso político suele canalizar y resolver el conflicto. Y es claro que se espera que la política lo haga de forma democrática y asegurando los derechos humanos de todos.
Hemos pasado igualmente en considerar que lo público corresponde únicamente al Estado, a una posición donde en esa esfera también exigimos se tenga cabida y centralidad por parte de la sociedad. Incluso llegamos a decir, ‘todos estos asuntos son tan importantes para todos, como para sólo dejárselos a los políticos’.
La legitimidad de la acción del gobierno en este contexto se le atribuye no sólo a partir de que asegure resultados positivos para el bienestar general (desarrollo económico, seguridad humana, sustentabilidad medioambiental, equidad social y de género, etcétera), sino procurando transparencia, rendición de cuentas, así como un involucramiento de actores sociales y privados en la decisión, producción y el control. Solo esta configuración asegura “lo público” de las políticas.
Las características de las políticas públicas
De alguna manera con la discusión anterior sobre lo “público” de las políticas hemos abordado una de las primeras características. El carácter democrático de la acción del gobierno es importante para hablar de políticas públicas, más allá de políticas de Estado o políticas gubernamentales o la simple decisión técnica – operativa que se pueda hacer desde el aparato administrativo del propio gobierno.
Son los escenarios de toma de decisiones cerradas, jerárquicamente ubicadas en la cúspide del poder y alejados de los potenciales beneficiarios o perjudicados, a lo que ubicamos como lo contrario a una política pública. Se trata de simples decisiones de gobierno, autoritarias en muchos de los casos, quizá en algunos otros casos apoyada en conocimiento especializado (desde lo que se conoce como tecnocracia) o quizá el capricho, el voluntarismo o “el estilo personal” del gobernante en turno.
Las políticas públicas no pueden existir en regímenes autoritarios, ahí solo tienen acciones o políticas gubernamentales. Reservemos lo “público” para caracterizar una acción que reconoce la pluralidad, la diversidad de posiciones e ideas tanto para entender la naturaleza de los problemas colectivos y las posibles líneas de acción estratégica para atenderlas. Precisamente la visión “estratégica” se hace necesaria en contextos competitivos, si no solo tenemos acciones imperativas, autoritarias o simplemente “técnicas”. En nuestros países que hemos pasado de sistemas abiertamente autoritarios, a unos más o menos competitivos y de distribución de poder dentro de las instituciones del Estado, sólo hasta hace unas cuantas décadas hablamos propiamente de políticas públicas.
En este orden de ideas la política pública se entiende como una decisión tomada no sólo por los gobernantes, los especialistas, o funcionarios, sino que es parte de la interacción con otros actores no gubernamentales, ya sea de la propia sociedad o el sector privado. Bien enmarcada en estos primeros planteamientos cabe la definición que nos ofrece Lahera (2004) de lo que podríamos entender por políticas públicas: “… corresponde a cursos de acción y flujos de información relacionadas con un objetivo público definido en forma democrática; los que son desarrollados por el sector público y, frecuentemente, con la participación de la comunidad y el sector privado”. (p. 16)
Desde esta perspectiva la política pública adquiere la forma red, es decir, conjunto de actores involucrados en la atención de un asunto público, en el que sus interacciones están mediadas por un conjunto de patrones de comportamiento, reglas formales e informales, de información compartida generalmente de forma asimétrica, en los que cada uno representa diferentes intereses o conjunto de ideas entorno a los propios problemas públicos y las posibles soluciones.
Sobre la idea de que las políticas públicas son “cursos de acción y flujos de información” se pueden identificar otras dos características específicas: Por un lado se trata una acción estructurada basada en datos, evidencias que se convierten en información que es parte de un análisis de la naturaleza del problema público que se quiere atender, y por otro se trata de una acción sistematizada que se organiza tratando de atender las causas identificadas en el análisis previo, en un plan estratégico y operativo organizado por etapas y manejo de recursos y tareas necesarias (y se esperaría que suficientes) de acuerdo al diagnóstico y las posibilidades de gestión (desde las dimensiones legal, organizacional y de las finanzas públicas).
En este sentido, una última característica a destacar sería su estabilidad en el tiempo. La política debe ir generando un patrón de comportamiento entre actores gubernamentales y no gubernamentales que intervienen en su implementación, que posibilite el monitoreo de las acciones operativas que dan forma a los bienes y servicios que se van produciendo, los resultados de dichas acciones en términos de la consecución de objetivos y metas definidas desde el diseño de las políticas, en un proceso de evaluación permanente que vaya ajustando actividades, recursos, (re)asignando responsabilidades e incluso ajustando expectativas.
Si bien podríamos decir que esta es una caracterización “idealizada” del tipo de acciones gubernamentales que observamos en la realidad, lo cierto que puede ayudarnos de forma “heurística” a acompañar nuestros diagnósticos y análisis de la acción pública, en donde ubicamos brechas, retos y oportunidades dentro de lo que respecta a estas características de lo que consideramos una política pública.
Se espera que la política pública sea el medio a través del cual se vayan resolviendo los asuntos que social y públicamente hemos definido como “problemas” (inseguridad, baja calidad educativa, incremento de morbilidades en ciertos sectores de la población, crecimiento de las ciudades de forma desordenada, escasez del agua potable y saneamiento, estancamiento económico, dependencia del desarrollo tecnológico en la industria, incremento de la migración hacia países del norte, incremento de la violencia de género, discriminación de poblaciones indígenas o de la comunidad LGTBIQ+, y un largo etcétera).
Como nos indica Aguilar (2009: 14) lo particular de la política pública es que se trata de “acciones intencionales y causales”, es decir con la intención de atender un objetivo de interés y beneficio público se espera que la política, después de implementada, vaya atendiendo las causas de los problemas que le dieron origen. Funcionarios gubernamentales, políticos y actores no estatales en medio de un proceso político definen los asuntos a atender (el tránsito de la agenda pública en agenda de gobierno) y los medios (las políticas públicas específicas). Es así como entran en juego diferentes creencias valorativas de los actores, que, de acuerdo con los contextos sociopolíticos específicos, se plasman en instrumentos legales (desde la Constitución de un país, sus leyes y reglamentos derivados), los planes generales (de desarrollo, sectoriales o institucionales), y los programas operativos de los gobiernos. Hasta aquí se encuentra la esfera de lo axiológico o lo deseable que los actores de esos contextos manifiestan y logran ubicar en el debate y la propia agenda de gobierno, sin embargo, la eficiencia directiva del gobierno se materializa con la inclusión y definición de los aportes científico-técnicos que aportan los planteamientos de encadenamiento causal que desde la esfera legal, organizacional, económica y politológica logran integrarse desde el análisis y el diseño de las políticas públicas.
Como lo indica el mismo Aguilar (2009: 15), en América Latina compartimos una estructura programática y de financiación pública por programas y proyectos, es así como las políticas públicas podemos concebirlas desde nuestros países como un conjunto de programas públicos estructurados, cada uno de los cuales trata de cumplir los lineamientos y objetivos que se definieron en el diseño, y que de una u otra forma ataca componentes o hechos que se consideran causa de los problemas públicos.
En torno a esos programas ubicamos a la propia red de actores que mencionamos arriba, acciones prescriptivas y proscriptivas para la operación, una secuencia esperada para su ejecución, instrumentos para su funcionamiento, recursos económicos, humanos y técnicos que en todo momento deben tratar de aprovecharse en términos de eficiencia y eficacia, resultados como productos e impactos, así como un sistema de monitoreo y seguimiento (evaluación de la política) que nos permita medir todo en todo el proceso para decisiones subsiguientes, ya sea de mejora, sustitución o terminación.
Revisa el siguiente objeto de aprendizaje que sintetiza lo siguiente:
- Reflexión sobre lo “público” de las políticas
- ¿Qué es una política pública?
- ¿Qué diferencias hay con otras acciones del gobierno?
- Elementos esenciales que integran una política pública
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Conclusión
En esta clase hemos reflexionado sobre lo público” de las políticas. Se trata de un sustantivo el cual nos remite a las características de dos esferas en la que nos movemos todos los seres humanos cotidianamente, lo privado y lo público. Es una dicotomía que nos remite a dos opuestos que en ocasiones es claro tanto las dimensiones y características de cada una de estas esferas: lo privado remite a lo individual, familiar, lo cerrado, lo que está oculto a la luz de los demás, lo que se puede excluir a otros de su disfrute o uso. Mientras que lo público sería lo colectivo, lo común, lo abierto y con acceso a todos. Sin embargo, a veces sus fronteras son borrosas o dinámicas según el tiempo o el espacio del que hablemos. Es claro que la acción del gobierno pertenece a la esfera de lo público, pero precisamente la esfera pública se ha transformado para exigir cabida a sectores sociales o privados antes excluidos de esa esfera, por lo que hoy se exige que la acción del gobierno sea abierta, inclusiva, transparente y que rinda cuentas ante actores no estatales.
La idea de política pública en ese sentido presenta una primera característica remitida a la idea de que se trata de una acción democrática en el sentido descrito anteriormente. Otra característica de la política pública sería aquella que dice que se trata de una acción estructurada en el sentido de corresponder a un diagnóstico acucioso en la búsqueda de complejidad de los problemas públicos, de su naturaleza, de sus causas y sus diferentes componentes tal y como se presenta en cada situación y contexto determinado. De este planteamiento se deriva la tercera característica referida a la sistematización de la acción, en términos de derivar en un programa de acciones operativas y secuenciales que tratan de atender cada uno de los componentes de las causas del problema público que están al alcance del gobierno y la sociedad. Por último, se resalta la necesidad de que la acción pública de este tipo sea duradera en el tiempo, es decir, estable para que pueda ir mostrado sus resultados y se tenga la posibilidad de ajustar, reforzar o modificar el diseño de la política para ajustarla al entorno cambiante y al logro de los objetivos planteados desde el diseño,
Toda política pública está estructurada por creencias y valores de los actores que definen lo deseable de las acciones emprendidas, pero también está el componente científico-técnico que proporciona la idea de causalidad que ayuda a definir lo factible en la acción pública, tanto en términos legales, organizacionales, económico-financieros y políticos.
En nuestras realidades regionales las políticas públicas podríamos remitirlas al conjunto de planes y programas estructurados entre sí, que tratan de atender una problemática pública específica (social, ambiental, económica, de seguridad, de desarrollo urbano o rural, de sectores productivos específicos, etc.) de la cual se derivan objetivos, metas, y están compuesta por acciones operativas, bienes y servicios producidos que tiene resultados en el mediano y largo plazo, que son llevadas a cabo por autoridades gubernamentales, habilitadas democrática y legalmente para llevarlas a cabo, con la colaboración e interacción de otros actores no estatales, provenientes de la propia sociedad o del sector privado.
Has terminado la segunda clase. ¡Continúa esforzándote vas muy bien! Para continuar con el tema siguiente del curso, primero debes realizar la actividad correspondiente y mandarla como se te pide. Te espero con mucho gusto en tu tercera clase.
Fuentes de información
- Aguilar, L. F. (2012). Política Pública Una visión panorámica. Bolivia. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Disponible en https://www.undp.org/sites/g/files/zskgke326/files/migration/bo/politica_publica_una_vision_panoramica.pdf
- Fuenmayor, J. (2014). Política pública en América Latina en un contexto neoliberal: Una revisión crítica de sus enfoques, teorías y modelos.
Cinta de Moebio, núm. 50, septiembre, pp. 39-52 Disponible en: https://www.redalyc.org/pdf/101/10131702001.pdf - Gomáriz Moraga, E. (2007). Sistema político y políticas públicas en América Latina. Revista del CLAD Reforma y Democracia, núm. 38, junio, pp. 91-112 Disponible en https://www.redalyc.org/pdf/3575/357535523004.pdf
- Aguilar, L. F. (2009). Marco para el Análisis de las Políticas Públicas, en Freddy Martínez Navarro y Vidal Garza Cantú, Política pública y democracia en América Latina. Del análisis a la implementación, México: Porrúa.
- Lahera, E. (2004). Introducción a las Políticas Públicas. Santiago de Chile: Fondo de Cultura Económica.
- Rabotnikof, N. (2008). Lo público hoy: lugares, lógicas y expectativas. Iconos. Revista de Ciencias Sociales, núm. 32, septiembre, 2008, pp. 37-48. Disponible en https://www.redalyc.org/pdf/509/50903205.pdf