La decisión: consideraciones sobre la racionalidad de los actores
Introducción
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En este tercer apartado nos acercamos a entender el proceso de toma de decisiones, tanto desde un punto de vista individual, organizacional y social. Precisamente se entiende que las decisiones son el objeto de estudio privilegiado del enfoque de políticas públicas, por lo cual se hace necesario revisar las principales ideas en torno a la racionalidad de los actores, la posibilidad de elección entre alternativas, y las diferentes perspectivas en torno a si es posible siempre o en qué condiciones se está en posibilidades de tomar las mejores decisiones, así como sus efectos muchas veces “subóptimos”.
La premisa central de la literatura más influyente en ciencias sociales es que este proceso es complejo, lleno de limitaciones e incertidumbres, y generalmente más que decisiones óptimas se logran concretar las alternativas satisfactorias, después de una deliberación mediada por el proceso político, de ensayo y error, pero sobre todo de aprendizajes colectivos.
Estas reflexiones nos derivan en el concepto de racionalidad limitada propuesto por el politólogo y economista norteamericano Hebert Simon, donde se deriva tanto la crítica al modelo de racionalidad perfecta (dominante en muchas ciencias sociales), para derivar en otros enfoques centrados en el proceso político de ajuste mutuo y decisiones que se van tomando de forma incremental. La idea es acercarnos a una variedad de interpretaciones acerca de las decisiones humanas, que sirva para el entendimiento del cómo se da el proceso de hechura de las políticas públicas.
Desarrollo del tema
Las políticas públicas como decisiones
La toma de decisiones es el eje central de las Ciencias de Políticas como Harold Lasswell las llamaba o como más precisamente sugerimos referirse a este campo: el enfoque de políticas públicas. El mismo autor, considerado el padre fundador de esta disciplina convergente, llamaba a las políticas públicas simplemente como «las elecciones más importantes de la vida organizada» (Lasswell, 19951 [1992]: 83).
Una definición más operativa de las propias políticas públicas, y que pone foco en las decisiones es la de Austin Ranney (1968: 7, en Pineda Pablos, 2011: 59), para quien éstas son aquellas elecciones que tienen «un fin o meta particular, un curso deseado de eventos, una línea de acción preferida, una intención manifiesta y la implementación o puesta en práctica de dicha acción».
Hay algunos otros autores que incluso incluyen aquellas decisiones estratégicas que optan «por no hacer» (Jones, 1970, en Pineda Pablos, 2011: 59, Méndez, 1993: 117). La condición de agregar la alternativa de «no hacer nada» se refiere a las situaciones donde el cálculo de los tomadores de decisiones es que al intervenir o pueden empeorar los problemas públicos que tratan de resolver, no es el momento adecuado, o quizá se espere que el tiempo modifique condiciones que son causa de las situaciones que han sido definidas como problemáticas. Una situación clásica de no decisión es la de no intervención estatal frente a las posibilidades de la “mano invisible del mercado”. Este último planteamiento parte de la idea de que las políticas públicas son en esencia intervenciones que en todo caso son necesarias frente a «fallas del mercado», es decir, aquellas situaciones donde la asignación de bienes escasos no se puede resolver de forma equitativa o justa para la población, o los agentes del mercado (empresas, principalmente) no se están considerando las externalidades (afectaciones o daños colaterales) ya sea al medio ambiente o al interés público en general.
En todo caso las políticas públicas son cursos de acción y flujos de información, generalmente llevadas a cabo por actores estatales, con el concurso generalmente de actores no estatales (de la sociedad civil o del sector privado) que tratan de atender los problemas públicos que han sido definidos como prioritarios (se espera que esto se haga de forma democrática), y que se hace a través de una serie de estrategias, programas y proyectos (articulados todos estos elementos), y por medio de ciertos incentivos (monetarios, legales, de organización, etc.) y formas (gestión pública directa, gestión semipública, subcontratación, etc.) (véase Méndez, 1993: 117; Lahera, 1999: 3).
Las decisiones sociales
Las ciencias sociales que inspiraron el surgimiento del enfoque de las políticas públicas a mediados del siglo XX en los Estados Unidos convergen en la idea de que las políticas podían mejorarse, en términos de servir al interés público e incidir positivamente en la dignidad humana (Laswell 1951 [1992]): 93). El propio Harold Laswell dos décadas después de su primer llamado a «la orientación hacia las políticas» insistía que el enfoque de política se preocupa por el conocimiento de la decisión y dentro de la decisión (Knowledge of/Knowledge in). El conocimiento de las ciencias sociales y otras disciplinas podía ayudar a tomar «las mejores decisiones» (Lasswell, 1971 [1992]: 107).
El modelo de decisión que se supone en este planteamiento primero es el que describiría Max Weber como «racionalidad pragmático-teleológica o de medios y fines», es decir la lógica instrumental propia de la modernidad (Weber, 1922 [2014]). En toda organización contemporánea, con objetivos claros, sus miembros (principalmente sus dirigentes) seleccionan las alternativas de acción que de forma «eficiente» y de forma más directa ayudan a conseguir las aspiraciones que dan origen y razón de ser a ese conjunto social.
Pero paralelamente, la propia ciencia social reconoció que la complejidad en todo ámbito social supone un conjunto de restricciones y limitaciones a la llamada «racionalidad perfecta» del homo economicus, maximizador de beneficios, de información completa y objetivos claros propio del individualismo metodológico ya dominante en el pensamiento contemporáneo. El economista y politólogo norteamericano Hebert Simon (1947 [1962]) introdujo un concepto esencial para el análisis organizacional y el enfoque de política pública, el de «racionalidad limitada» (Bounded Rationality). Si bien los tomadores de decisión quieren conseguir los objetivos de la organización que dirigen, esta decisión es limitada por tres elementos: 1) la información con la que se dispone, 2) la propia limitación cognoscitiva de los individuos de carne y hueso, así como 3) el tiempo disponible para tomar la decisión. Esto configura que la búsqueda de soluciones a los problemas organizacionales más que lograr lo «óptimo», se logre o busque realmente la solución «satisfactoria» para él y el conjunto de la organización.
Lo mismo sucede en lo social, Como conjunto social (comunidad, región política-administrativa, país o más allá), nuestra conducta y acción colectiva se ve limitada por instituciones (entendidas como reglas del juego, formales e informales), que posibilitan o restringen las decisiones mismas (Simon, 1989).
Esos límites sociales producen resultados «subóptimos» (véase el planteamiento básico de la teoría de juegos llamado «el dilema del prisionero«). Y es que no es que los tomadores de decisiones no quieran actuar «coherentemente», sino que la información generalmente es incompleta, las reglas del juego político, económico, social y hasta cultural constriñen el actuar, los valores sociales son múltiples (así como múltiples son los actores intervinientes) y las limitaciones de tiempo son ineludibles.
El tema del «valor público» o «construcción del bien común» es un tema central, pues socialmente se torna difícil decir que hay una voluntad general en la sociedad, sino que más bien se acepta que solo el proceso político democrático (no solo el proceso electoral en sí, sino el grado de apertura, publicidad e involucramiento del proceso de gobierno en general) logra ir desenmarañando en las coyunturas y momentos específicos esos valores que son socialmente aceptados y legitimados (véase el planteamiento del Teorema de Imposibilidad o Paradoja de Arrow). Esto aplica tanto para la definición de la naturaleza de los problemas públicos a poner atención en la agenda pública y de gobierno, así como en la formulación misma de las políticas públicas que se consideran son las más adecuadas para atender dichos problemas.
Cherles E. Lindblom (1959 [1992]) recoge este planteamiento y dice que de forma realista el proceso de toma de decisiones es más bien de tipo incremental, es decir, va poco a poco (va por las ramas), los actores proponen soluciones que consideran adecuadas a partir de información (datos como evidencias), principios y referencias científico-técnicas, pero también marcos interpretativos o axiológicos que reflejan sus creencias, valores y preferencias en torno a los problemas públicos, sus causas y consecuencias, así mismo proponen soluciones (cursos de acción), las cuales discuten, dialogan, negocian o imponen en momentos determinados.
A partir de lo anterior, el mismo Hebert Simon (1989: 136), nos dice: «En nuestra sociedad tenemos el desafortunado hábito de clasificar nuestras instituciones políticas de dos maneras diferentes. Los días en que estamos contentos las llamamos democracia; los días en que estamos desconsolados las llamamos [simplemente] política (politics).» Lo cierto es que la función de la política es central en la hechura de políticas públicas: como medio para canalizar el conflicto entre intereses, representar posturas, dialogar, debatir, discernir y negociar.
Los modelos de decisión
Por modelos decisionales habría que entender la construcción analítica de los componentes del proceso de toma de decisiones (Dente y Subirats, 2013: posición Kindle 863). Estos elementos serían: «el decisor, sus recursos cognitivos, las actividades de búsqueda de las soluciones, las modalidades y los criterios de la decisión y sobre todo […] las relaciones que existen entre esos diversos elementos» (Bobbio, 1996: 13, en Dente y Subirats, 2013: posición Kindle 866).
Tomado en consideración en el anterior apartado mostramos sintéticamente tres modelos de decisión, los cuales se configuran de forma diferenciada, pero que nos posibilitan acercarnos a la toma de decisiones en diferentes circunstancias, a partir de las cuales los modelos pueden aparecerse de manera «pura» o de forma «mezclada».
Modelos de decisión. Tomado de Klijn, 1998.
| Enfoque/ Dimensiones | Actor Racional(Weber, Lasswell) | Racionalidad Limitada(Simon) | Modelo de Proceso(Lindblom) |
| Actores | Tomador Central de decisión | Tomador central de decisión en un entorno de incertidumbre | Variedad de actores participan en la configuración de la decisión |
| Procesos | Fases (formulación de política, decisión, implementación) Guiadas por una formulación previa de metas | Incremental. Enfrentarse a la incertidumbre | Conflicto de intereses y de definiciones del problema. Altamente dinámicos e impredecibles |
| Decisiones | Elección de la mejor alternativa (minimizando costos, maximizando beneficios) | Elección de alternativas que sean factibles y que parezcan disminuir los problemas | Selección de alternativas que generen apoyo y que puedan ser vinculadas a los problemas |
| Poder | Centralizado (actorcentral) | Centralizado pero limitado por la incertidumbre | Dividido (muchosactores) |
| Información/Valores | Información obtenible, valores dados (metas de un actor central) | Información incompleta y ambigua. Los valores no siempre están | Información dispersa y ambigua. Los valores están en conflicto y no son claros |
Te invito a revisar el siguiente objeto de aprendizaje que sintetiza lo siguiente:
El proceso de toma de decisiones es el principal objeto de estudio del enfoque de políticas públicas. Para acercarse a este análisis es útil el planteamiento de los modelos de decisión.
Ninguna decisión representa puramente lo que se plantea en una decisión específica, quizá uno de los modelos domine más que otros, pero en la realidad, que por esencia es compleja podemos encontrar rasgos de cada uno de ellos.
Conclusión
Toda política pública, si bien la podemos entender como una decisión de la autoridad legitimada para ello, ésta es tomada en un proceso político complejo donde intervienen muchos actores, con sus visiones del mundo, sus intereses y aspiraciones. El proceso político, tanto el de la disputa por los cargos del Estado, como el del ejercicio del gobierno del día a día, es la lucha por los instrumentos que posibilitan materializar esos proyectos.
La idea de “racionalidad limitada” para ser una perspectiva más realista de cómo se toman las decisiones en las organizaciones y en la sociedad. Los actores que toman decisiones tienen restricciones computacionales (limitaciones en la capacidad de cálculo e información incompleta), de tiempo, de alcance y se enfrentan a la posición estratégica de otros actores en competencia. Todo eso lleva a los actores a encontrar soluciones satisfactorias, no necesariamente óptimas.
Los actores negocian sus propuestas, incorporan a veces elementos “irracionales”, propios de ideas preconcebidas, arraigados en la cultura y en la forma de ver el mundo, y en este sentido a entender los problemas públicos de cierta manera y a preferir soluciones (políticas públicas) diferentes.
La idea de modelos de decisión es útil para el estudio del proceso de hechura de políticas públicas, el cual en el mundo real se presentan de forma combinada, y eventualmente también aclara las posibilidades de un diseño de políticas públicas que incorpora elementos científico técnicos propios del modelo racional, así como a las estrategias de negociación y ajuste en un proceso de negociación promoción de las políticas públicas.
Llegamos al final de la tercera clase. ¡Felicidades, estás avanzando muy bien! Espero que el tema te haya gustado y despierte tu interés para seguir investigando sobre ello. Recuerda elaborar y mandar la consigna asignada a esta clase, te espero en la cuarta sesión donde aprenderás un tema relevante para tu formación académica.
Fuentes de información
- Canto Sáenz, R. (2021). Gestionar la política. Las políticas públicas desde la perspectiva del poder. Sociológica (México), 36(104), 41-74. Epub 28 de marzo de 2022. Recuperado en 25 de septiembre de 2022, de http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0187-01732021000300041&lng=es&tlng=es
- Dente, B. y Subirats, J. (2013). Decisiones públicas. España, Ariel Ciencias Sociales. Edición de Kindle.
- Klijn, E. (1998). ‘Policy Networks: An Overview’ in Kickert, W. J. M. & Koppenjan, J. F. (Eds), Managing Complex Networks. Sage, London.
- Méndez, J. L. (1993). La política pública como variable dependiente: hacia un análisis más integral de las políticas públicas. Foro Internacional. Vol. XXXIII, 1 (131) enero-marzo, pp. 111-144. Recuperado de https://forointernacional.colmex.mx/index.php/fi/article/view/1329
- Lahera, E. (1999), Introducción a las políticas públicas. Documentos de Proyectos, Estudios e Investigaciones. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Santiago de Chile. Recuperado de https://repositorio.cepal.org/handle/11362/31352.
- Lindblom, Ch. E. (1959 [1992]). La ciencia del salir del paso. en L. F. Aguilar (1992). La Hechura de las Políticas Públicas, Antología de Políticas Públicas, no. 2. México: Porrúa.
- Pineda Pablos, N. (2011). El concepto de política pública: alcances y limitaciones. En N. Pineda Pablos (coord.). Modelos para el Análisis de Políticas Públicas, México, El Colegio de Sonora. Recuperado de https://repositorio.colson.edu.mx/handle/2012/44546
- Simon, H. A. (1947 [1962]). El comportamiento administrativo. México: Editorial Aguilar.
- Simon, H. A. (1989). Naturaleza y Límites de la Razón Humana. . México: Fondo de Cultura Económica.
- Weber, M. (1922 [2014]). Economía y Sociedad. México: Fondo de Cultura Económica.