Política e instituciones
Introducción
¡Hola!
Es un gusto encontrarte nuevamente, espero que estés aprendiendo mucho, sobre todo, que tu ánimo no decaiga y sigas conociendo más acerca de los temas que se te presentan.
En esta clase pondremos en el centro de nuestra atención a las instituciones, entendidas éstas como reglas del juego. La ciencia política contemporánea reconoce que los resultados políticos (la distribución del poder, la estabilidad, la gobernabilidad, etc.) y de políticas públicas (el bienestar social, la sustentabilidad medioambiental, el crecimiento económico, la seguridad pública, etc.), está determinado en buena medida por el entorno institucional. Efectivamente partimos de un entendimiento de las instituciones como reglas del juego (formales e informales) (North, 1993; Ostrom, 1990), es decir, como referentes del comportamiento, individual y colectivo, que reducen incertidumbre en las organizaciones y en la sociedad en general, restringen o posibilitan ciertos cursos de acción, posibilita o entorpecen la cooperación entre actores, e incluso distribuyen el poder, pero también las entendemos como referentes que refuerzan los roles, las preferencias, identidades, las creencias y los valores de los sujetos sociales (March y Olsen, 1997).
Desarrollo del tema
El Redescubrimiento de las Instituciones
Desde el neoinstitucionalismo en ciencia política se parte de la premisa de que las referencias individuales y categorías básicas del pensamiento de los seres humanos, tales como la personalidad, la acción colectiva, el Estado y la ciudadanía son conformadas por fuerzas institucionales (Schedler, 200º: 383). Por instituciones nos referimos a reglas permanentes que son referencia a la conducta social, le dan certidumbre y estabilidad a lo largo del tiempo, y que en términos políticos definen “qué posiciones ocupan cada uno de los actores en sus relaciones recíprocas, cómo se accede a dichas posiciones, qué recursos y actividades están disponibles y cuáles no lo están, etc.” (Vallès, 2007; 171).
El planteamiento neoinstitucionalista es «neo» por dos razones: Por un lado, se trata de una respuesta al paradigma comportamental (Behaviorism) que dominó las ciencias sociales desde finales del primer cuarto del siglo XX, el cual explica el comportamiento de los actores desde un “mundo libre de instituciones”, donde lo psicológico, la socialización, las propias preferencias ya dadas o los valores son los únicos que definen el sentido de la acción. Por otro lado, está la renovación del viejo institucionalismo en extremo formal, legalista, estructuralista, holista y normativo (Peters, 2003).
En neoinstitucionalismo es un paradigma en las ciencias sociales que no es unificado, pues varía de acuerdo con la disciplina desde que se piense (sociología, ciencia política, economía, historia, análisis organizacional, etc.), pero sobre todo se diferencia por el peso que se le dé ya sea a la agencia o la estructura en el análisis de la acción social o política. Así tenemos al neoinstitucionalismo económico o de elección racional que le da total capacidad de agencia a los actores para buscar sus objetivos y preferencias, y donde las reglas del juego, aunque se reconocen como restricciones, se les piensa como moldeables desde el planteamiento estratégico de los propios actores para conseguir sus objetivos, cooperar y obtener ganancias mutuas. En el otro extremo está el neoinstitucionalismo sociológico las instituciones son variables dependientes e independientes a la vez, pero básicamente la acción se ve como totalmente determinada por la estructura, conformada a la vez rutinas, los valores arraigados, el medio ambiente cultural y físico-natural, donde el cambio institucional es más bien una adaptación. Pero en medio están tanto en neoinstitucionalismo normativo, como el histórico que identifican que las preferencias de los actores se van auto reforzando por el propio marco institucional, existen rutas de dependencia en el trayecto del cambio institucional (path dependence), pero donde los actores en función de estos referentes intervienen a partir del aprendizaje, el cálculo estratégico consciente (o no) de las restricciones, las propias rutinas, así como la “lógica de lo apropiado” en contextos determinados (véase Hall y Taylor, 1996; March y Olsen, 1989).
Cuando nos referimos a la vida organizacional o al Estado, la familia, las iglesias, las empresas como las principales instituciones sociales, no nos referimos a “una cosa”, sino más bien a procesos; a ser identificados estos espacios de la vida social como sitios donde se llevan a cabo prácticas, rutinas, aprendizajes, luchas y resistencias, o mejor aún como dice Marsden (1997), son ‘organizar, ‘gobernar’ o ‘modos de regulación’.
Reglas del juego, el juego político y las implicaciones para la política pública
En este mismo sentido es pertinente la distinción clara entre institución y organización. De las primeras hemos hablado de ellas como reglas del juego, formales e informales, así como meta-estructuras, restricciones sociales rutinas, equilibrios de comportamiento (Schedler, 2000: 472). Las organizaciones son los espacios, también formalizados o no, con distintos grados de institucionalización (eso quizá dependa del tiempo y de procesos dinámicos al interior de las propias organizaciones y la interacción con los entornos), a la vez que podemos identificarlos como actores colectivos (ramas del Estado y sus entes constitutivos, dependencias de la administración pública de distinto orden o nivel, organismos autónomos, organismos internacionales, así como partidos políticos, organizaciones de la sociedad de distinta índoles, empresas, sindicatos, medios de comunicación, movimientos sociales, etc.). Las organizaciones y los individuos que participan a nombre de ellas son los jugadores, las instituciones, son las reglas del juego que determina la «naturaleza del juego político», el tipo de interacciones, así como las restricciones y posibilidades de la acción (Scartascini, et. al., 2011).
El cambio institucional es también un interés central desde esta perspectiva. El cambio institucional desde nuestro interés para este curso es referido al cambio tanto en las constituciones, la legislación en general, los planes generales y específicos, los programas estratégicos, mecanismos de representación de intereses, los instrumentos económicos, reguladores y coordinadores, las reglas operativas, pero también las reglas informales expresadas en modos de interacción, instrumentos y prácticas de intermediación o coordinación entre Estado y sociedad o incluso códigos de conducta.
Es claro que las instituciones cambian de forma incremental y de forma discontinua, producto de los cambios en los entornos sociales, económicos y políticos, así como la interacción entre los actores, que pueden actuar estratégicamente tratado de generar la reforma del Estado, del Gobierno, a la administración pública y la orientación de las políticas públicas.
Elinor Ostrom (1990) —primera mujer acreedora al Premio Nobel de Economía en 2009— nos propone tres niveles en los que se configuran los arreglos institucionales «anidados», que nos ayudan a entender tanto su función social de éstas, como la lógica del cambio institucional.
Las reglas constitucionales (que no necesariamente se refieran a constituciones políticas, pero podrían incluirse, claro está) son el nivel más alto, estructurador tanto del régimen político, como de las políticas públicas, desde ahí se plantean los principios que sirven a la formulación (obligan a los actores a referirse a ciertas materias y con ciertos parámetros), definen el tipo de gestión (pública, privada, mixta), habilitan agencias o entes estatales, modifican las orientaciones generales, etc. Las reglas de elección colectiva se derivan de las anteriores, las cuales plantean el diseño de políticas, adjudican responsabilidades y recursos, definen las estrategias de administración, de resolución de conflictos, definen procedimientos de participación de diferentes actores o se les excluye. Las reglas operativas son en el nivel más abajo, más operativo que define tiempos, requisitos de operatividad, supervisión, y establece los mecanismos para hacer cumplir las reglas.
Las reglas operativas cambian más rápidamente, sólo requieren que desde las reglas de elección colectiva se definan los modos, formas y las orientaciones, por su parte las reglas de elección colectiva se da el cambio más de mediano plazo y se hacen en función de lo que indiquen las reglas constitucionales. Las reglas constitucionales aparte de requerir procesos complejos de consenso, en ellas se depositan orientaciones axiológicas, valorativas e incluso visiones sobre la naturaleza distributiva, de derechos y de obligaciones de la sociedad en su conjunto y del propio Estado, por lo que el cambio en efecto es el de más largo horizonte temporal.
Sobre este horizonte temporal del cambio institucional, también podemos decir que las reglas formales cambian más rápido que las reglas informales. Sobre las reglas informales podemos agregar que provienen de la información transmitida socialmente, normalmente denominada como cultura, y su principal función es la coordinación entre actores.
Reglas formales e informales se mezclan en el procesamiento y funcionamiento del régimen político en general, y de los subsistemas de políticas públicas en particular. Podemos referirnos a como subsistemas de políticas al conjunto de actores involucrados en un asunto público particular y las reglas del juego que determinan sus interacciones, ya sea en una política sectorial —educación, medioambiente, energía, telecomunicaciones, desarrollo urbano, servicios públicos, etc., o en alguna política clasificada en la tipología de regímenes de políticas de Theodore Lowi (1964 [1992]), configurados a partir de su asignación de costos y beneficios concentrados o generalizados —políticas distributivas, redistributivas, regulativas y constitutivas.
En los regímenes políticos considerados democráticos, se entrelazan reglas formales e informales para su funcionamiento. Las reglas formales distribuyen el poder, lo limitan (estado de derecho), lo distribuyen (en favor del control y rendición de cuentas), asignan responsabilidades, deberes y facultades. Las formales y las informales, conjuntamente configuran su principio más profundo: el respeto al ganador de la contienda electoral, y su legitimidad para ejercer el gobierno. En torno al control democrático la división de poderes (división funcional de pesos y contrapesos), supondría también una separación de propósitos (la división natural de las preferencias entre los actores derivada de posiciones políticas diferenciadas y confrontadas), pero esta puede ser relativizada por reglas informales, por ejemplo. Pero no toda convergencia entre separación de poderes y de intereses es negativa, ésta puede ayudar a tomar decisiones sobre reformas políticas y de políticas públicas más rápido (decisividad) y con mayor resolutividad (resoluteness), es decir, atender problemas públicos de manera efectiva (Haggard y McCubbins, 2001).
Otra institución importante en el funcionamiento de un régimen político son los llamados «puntos de veto» (también conocidos como jugadores con veto), es decir, aquellas posiciones de poder formal (o informal) por los cuales una decisión política o de políticas públicas debe pasar por su aprobación para que esta se lleve a cabo (Tsebelis, 2006). Si el número de vetos es pequeño, la decisión de cambiar la política y las políticas va a suceder fluidamente, pero es probable que se sacrifique resolutividad y estabilidad en el tiempo. Los cambios rápidos pueden ocurrir bajo un esquema de pocos jugadores de veto, pero los grandes cambios, para ser duraderos, requieren un acuerdo mayor entre los actores.
Una dimensión de análisis institucional importante es la de la responsividad (responsiveness), que se refiere a la capacidad de un gobierno para atender las necesidades o preferencias de sus ciudadanos (Cantú Ramos, 2019), y por otro lado la idea de rendición de cuentas, que se entiende como la posibilidad que los ciudadanos puedan identificar y castigar a sus gobernantes haciéndolos responsables por las decisiones políticas que toman (Shugart y Carey, 1992). Las discusiones anteriores centran su atención en la calidad de la representación política entre legisladores y ciudadanos, los vínculos entre funcionarios del gobierno y los propios ciudadanos, las relaciones entre estos políticos y las burocracias públicas o el papel de los jueces en el control de la constitucionalidad, la mediación en los conflictos entre órganos del Estado o los propios ciudadanos, así como la capacidad de hacer cumplir la ley de todo el sistema de impartición de justicia (rule of law). La literatura en ciencia política ha confluido en la idea de que para tener mejores políticas públicas (con características de estabilidad, adaptabilidad, coherencia y coordinación, calidad en su implementación, eficiencia y su consecución del bienestar social) se requieren instituciones políticas del tipo: órganos autónomos fortalecidos para defender los derechos de los ciudadanos, tomar decisiones estratégicas lejos de las coyunturas políticas y los intereses parciales de actores políticos (como las de la política monetaria, las de competencia comercial, la defensa de los derechos humanos y de acceso a la información, etc.), poderes legislativos abiertos y cercanos a sus representados, jueces independientes, burocracias profesionales, así como espacios abiertos de colaboración entre éstos entes estatales y la propia ciudadanía (Scartascini, et. al., 2011).
El comportamiento de los actores políticos en el proceso de formulación de políticas –influido por el rol en el que se desempeñan, sus incentivos y las restricciones que enfrentan, es decir, las reglas del juego– dependerá, a la vez, del funcionamiento de las instituciones políticas (como el Congreso, el sistema de partidos o el Poder Judicial) y de las reglas institucionales básicas (como las reglas electorales y las reglas constitucionales) que determinan los roles de cada uno de los jugadores, así como las reglas de interacción entre ellos. (Scartascini, et. al., 2011: 15).
Revisa el siguiente objeto de aprendizaje sobre una síntesis de la relación entre instituciones políticas y proceso de formulación de políticas.
Conclusión
En política y políticas públicas no cabe duda de que las instituciones importan. Todo estudio sobre el proceso de las políticas (Knowledge of), así como el análisis de políticas públicas (Knowledge in) requiere reconocer la influencia de las reglas del juego (formales e informales), tanto en la acción emprendida por los actores involucrados, así como en el condicionamiento de los resultados.
Para el estudio de políticas públicas resulta conveniente entender a las instituciones como reglas del juego, formales e informales, que orientan, limitan y posibilitan la acción social de los actores involucrados. Pero también hay que reconocer que las instituciones distribuyen poder, incluyen y excluyen actores de los procesos de hechura de políticas, definen roles, refuerzan identidades., y en todos los casos son clave para entender los resultados políticos y de políticas.
La democracia misma, funciona en una mezcla de reglas formales e informales, que determinan su desempeño y la calidad de las políticas públicas. De hecho, los regímenes políticos son conjunto de reglas que estructuran el acceso al poder, lo distribuyen e informan sobre los mecanismos y procedimientos para procesar demandas y convertirlas en imperativos, otras reglas y las propias políticas públicas.
Las instituciones dan forma a incentivos y a restricciones, la acción social resultante está determinada por ese enmarque estructural. Las instituciones al ser no solo formales también están arraigadas en la cultura, en las rutinas y en los “modos” de acción dentro de la organización y la sociedad.
Las instituciones políticas tienen rasgos formales e informales, que ayudan a explicar el desempeño y los resultados de las políticas públicas.
Has finalizado la clase. ¡Muchas felicidades, vas por muy buen camino en este trayecto, sigue caminando paso a paso!, revisa las fuentes de consulta auxiliar para que te ayuden a comprender el tema. No olvides realizar la tarea y mandarla como corresponde. Nos encontramos en la próxima sesión.
Fuentes de información
- Caldera Ortega, A. R. (2018). Instituciones, procesos y desempeño en el abordaje de la calidad de la democracia en América Latina. SocietàMutamentoPolitica, 9(17), 175-190. https://doi.org/10.13128/SMP-23434.
- Cantú Ramos, G. A. (2019). Responsividad democrática. Distintas aproximaciones a un concepto con un amplio potencial. Política y gobierno, 26(2), 237-259. Epub 26 de junio de 2020. Recuperado en 26 de septiembre de 2022, de http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1665-20372019000200237&lng=es&tlng=es.
- Hall, P. A. y Taylor, R. C. R. (1996), Political science and the three new institutionalisms, en Political Studies, núm. 44, pp. 952-973.
- Haggard, S. y McCubbins, M. D. (Eds.) (2001). Presidents, Parliaments, and Policy. Cambridge: Cambridge University Press.
- Lowi, T. (1964 [1992]). Políticas públicas, estudios de caso y teoría política. En L. F. Aguilar (1992). La Hechura de las Políticas Públicas, Antología de Políticas Públicas, no. 2. México: Porrúa, pp. 89-117.
- March, J. G. y Olsen, J. P. (1984), New institutionalism: organizational factors in political life, en American Political Science Review, vol.78, pp. 734-749.
- Marsden, R. (1997). La política del análisis organizacional. En Gestión y Política pública, Vo. 6, núm. 2, segundo semestre, pp. 285-325.
- North, D. C. (1993). Instituciones, cambio institucional y desempeño económico. México: Fondo de Cultura Económica.
- Ostrom, E. (1990). El gobierno de los bienes comunes. La evolución de las instituciones de acción colectiva. México: Fondo de Cultura Económica.
- Peters, G. (2003). El nuevo institucionalismo: teoría institucional en ciencia política. Barcelona: Gedisa.
- Scartascini, C., Spiller, P., Stein, E. y Tommasi, M. (Eds). (2011), El juego político en América Latina: ¿Cómo se deciden las políticas públicas? Colombia: Banco Interamericano de Desarrollo. Recuperado de https://publications.iadb.org/es/publicacion/14230/el-juego-politico-en-america-latina-como-se-deciden-las-politicas-publicas.
- Schedler, A. (2000). Neoinstitucionalismo. En L. Baca Olamendi (Comp.). Léxico de la Política. México: Fondo de Cultura Económica.
- Shugart, M. S. y Carey, J. (1992). Presidents and Assemblies. Cambridge: Cambridge University Press.
- Torres Espinosa, E. (2015). El nuevo institucionalismo: ¿hacia un nuevo paradigma? Estudios Políticos, vol. 9, núm. 34, enero-abril, pp. 117-137 Recuperado de https://www.redalyc.org/pdf/4264/426439555005.pdf.
- Tsebelis, G. (2006). Jugadores con veto. Cómo funcionan las instituciones políticas. México: Fondo de Cultura Económica.
- Vallès, J. M (2007). Ciencia Política. Una introducción. Barcelona: Ariel.