Clase digital 4. La organización administrativa y su régimen jurídico

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La organización administrativa y su régimen jurídico

1. Fundamentación del tema

El presente tema corresponde a la UDA “Derecho Administrativo I”. Es importante conocerlo, partiendo de que la forma en la que la administración se organice en el cumplimiento de sus deberes repercute directamente en la sociedad, por lo que resulta no solo interesante, sino también necesario que nos adentremos en el estudio de los órganos administrativos en nuestro Estado.

2. Objetivo didáctico

El objetivo de este recurso es que conozcamos las tres formas de administración que se regulan en nuestro país y en el Estado de Guanajuato, así como todos los aspectos que nos permitirán identificar en la vida cotidiana cuando es que estamos frente a una u otra de ellas y, partiendo de ahí, saber en donde podemos encontrar información al respecto de su regulación.

3. Contenido didáctico

Introducción

¡Hola! ¿cómo están chicas y chicos? Espero que todo lo que hemos recorrido juntos en esta UDA les esté resultando interesante y que no haya ninguna duda hasta ahora, pues justo en este recurso atenderemos un nuevo tema que resulta muy interesante, como lo es la organización administrativa y el régimen jurídico que hay alrededor de ella.

Vamos a conocer sobre la organización administrativa, sobre los órganos del Estado y nos adentraremos a las formas de Organización Administrativa, como lo es la centralizada, desconcentrada y la descentralizada, aprendiendo cada uno de sus conceptos y particularidades. 

¿Quieren comenzar?

Desarrollo del tema

4.1 Organización Administrativa 

Al respecto, la maestra Sandra Juárez, de la materia de Derecho Administrativo en la Universidad de Guanajuato, hace algunas puntuaciones importantes que nosotros también repasaremos:

I. La administración pública corresponde a todos esos órganos que forman parte del Poder Ejecutivo
II. La ley le atribuye una competencia para realizar actos que van a corresponder a la función administrativa.
III. La administración pública central no tiene personalidad jurídica por sí misma, sino que es el conducto por el que se expresa la voluntad del Estado en una de sus funciones: administrativa.
IV. Los sujetos de derecho público son personas jurídicas, dotadas de autonomía orgánica propia de su personalidad.
V. Las personas jurídicas están compuestas por órganos que son fracciones de competencia.
VI. La administración pública está compuesta por una pluralidad de sujetos jurídicos (órganos y personas jurídicas).

Como ejemplos podríamos mencionar a los siguientes dos:

  • La Secretaria de Hacienda y Crédito Público, es un órgano al ser parte de la personalidad del Estado
  • El IMSS será una persona jurídica al ser constituido como organismo descentralizado.

En el extremo de mayor autonomía, se encuentran diversos organismos que aun cuando realizan funciones administrativas tienen una serie de garantías institucionales que les dan un estatus de organismos constitucionales autónomos. Universidades Autónomas, Organismos Electorales (INE), Banco de México, Comisión de Derechos Humanos.

(Juárez, S. Comentario personal, 2020)

4.2 Órganos del Estado 

Los órganos del Estado se traducen en la División de Poderes: Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial.

En el siguiente punto, sin adentrarnos más de lo necesario en la materia, desarrollaremos los órganos de administración pública que se involucran con los órganos del Estado. 

4.3 Órgano de la Administración Pública 

Los órganos de la administración pública son entes públicos por medio de los cuales el Estado lleva a cabo la función administrativa, cuya existencia, organización y funcionamiento deben estar previstos y regulados en la Constitución y desarrollados en Ley.

Los titulares de dichos órganos, que son personas físicas, representan y tienen poderes de nombramiento, decisión, mando, revisión, vigilancia, disciplinario y de resolución de competencias

El órgano debe ser competente y su titular debe ser legítimo.

Los titulares de los órganos de la administración pública centralizada, tienen algunos poderes jerárquicos:

  1. Poder de nombramiento
    Presidente de la República nombra a los secretarios de Estado, a algunos subsecretarios y directores generales.
    Se le delega al Secretario de Estado para nombrar coordinadores, directores, jefes de departamento y demás servidores públicos. 
    Ley del Servicio Profesional de Carrera.
  1. Poder de mando.
    Órdenes, instrucciones.  
    Facultad que tienen los titulares y los órganos superiores en relación con los órganos inferiores.
  1. Poder de vigilancia.
    Facultad de supervisar la conducta y desempeño de los servidores públicos.
    Hace posible el ejercicio del poder disciplinario y el de revisión.
    Permite encontrar elementos para corregir ciertos actos y sancionar conductas
  1. Disciplinario.
    Facultad de los órganos superiores de imponer sanciones a los inferiores.
    Las sanciones dependerán de la gravedad de la infracción y las condiciones del infractor (amonestación hasta inhabilitación)
    La finalidad es mantener el orden dentro del desarrollo de las funciones de la administración pública (AP).
    Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores públicos
  1. Poder de revisión 
    Facultad de órganos superiores de verificar e inspeccionar el actuar de los órganos inferiores
    Con efectos de revocación o modificación 
    Recurso de revisión administrativa en contra de actos administrativos que lesionan los derechos de los administrados
  1. Poder para resolver conflictos competenciales en el interior de cada secretaría de Estado  
    Resuelve el titular de la secretaria
    Respecto de los conflictos competenciales entre órganos inferiores 
    La finalidad es que haya un debido ejercicio de la función administrativa

La competencia de los órganos que integran la administración pública deriva de la Constitución o de la Ley.

Tipos de Órganos de la administración

  1. Órgano primario constitucional
    Titular del Ejecutivo.
    Su competencia es atribuida directamente por la constitución (articulo 89).
  1. Órgano secundario constitucional
    Solo pueden ser creados por ley en sentido formal y material por imperativo constitucional.
    Secretarias de Estado, organismos autónomos constitucionales, y demás organismos descentralizados. 
    Ley Federal de Entidades Paraestatales y LOAPF.
  1. Órganos secundarios no constitucionales. 
    Son los creados por el ejecutivo mediante reglamentos. 
    Se encuentran insertos en cada uno de los órganos secundarios constitucionales.
    Su competencia la tienen por delegación o avocación.
    Se desarrolla su competencia en un reglamento interior, que es expedido, por el Presidente en el uso de su facultad reglamentaria.
    Organizar internamente a la administración, como mejor convenga, y distribuye su competencia.

(Juárez, Sandra, comentario personal, 2020)

4.4 Formas de Organización Administrativa. Centralizada, Desconcentrada, Descentralizada 

1. Centralizada 

El artículo 90 Constitucional señala que: 

La Administración Pública Federal será centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las Secretarías de Estado y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación.

Las leyes determinarán las relaciones entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo Federal, o entre éstas y las Secretarías de Estado.

(Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos)

Ramon Parada reflexiona que, en sentido riguroso la centralización es aquella forma de organización pública en la que una sola administración, es decir, la del Estado, asume la responsabilidad de satisfacer todas las necesidades de interés general y, consecuentemente, se atribuye todas las potestades y funciones necesarias para ello. 

Debemos resaltar que, las principales características de estos órganos centralizados son:

I. Carecen de personalidad jurídica y patrimonio propios
II. Están jerárquicamente subordinados de manera inmediata al titular del Ejecutivo.
III. El elemento fundamental es la concentración del poder en un titular.

El titular del ejecutivo concentra la facultad de decisión en las Secretarías de Estado, la Consejería Jurídica, y demás unidades de apoyo de la Presidencia.

(Juárez, Sandra, comentario personal, 2020)

Pasando ahora a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF), en su artículo 26, establece que, para el despacho de los asuntos del orden administrativo, el Poder Ejecutivo de la Unión contará con dependencias, de las cuales resaltaremos:

I. Secretaría de Gobernación;
II. Secretaría de Relaciones Exteriores;
III. Secretaría de la Defensa Nacional;

En este mismo ordenamiento, no podemos olvidar los artículos 10 a 16, de los cuales resaltamos los puntos más relevantes:

I. Las secretarías de Estado auxilian al presidente en el despacho de los asuntos de alguna rama de la actividad del Estado.
II. La titularidad de estos entes, recae en los Secretarios de Estado.
III. Son nombrados y removidos por el Presidente.
IV. Son elegidos por un perfil determinado, acorde a la rama que se pretenden se dirija.

Artículo 92 de la Constitución General:

Todos los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del Presidente deberán estar firmados por el Secretario de Estado a que el asunto corresponda, y sin este requisito no serán obedecidos.

Artículo 13 de la LOAPF

Los reglamentos, decretos y acuerdos expedidos por el Presidente de la República deberán, para su validez y observancia constitucionales, ir firmados por el Secretario de Estado respectivo y, cuando se refieran a asuntos de la competencia de dos o más Secretarías, deberán ser refrendados por todos los titulares de las mismas. 

Tratándose de los decretos promulgatorios de las leyes o decretos expedidos por el Congreso de la Unión, sólo se requerirá el refrendo del titular de la Secretaría de Gobernación.

El Refrendo consiste en que el Secretario de Estado coloque su firma, como un acto de certificación de veracidad de los actos. (los Secretarios de Estado no gozan de fe pública). 

La maestra Sandra en las clases que imparte de Derecho Administrativo en la Universidad de Guanajuato comparte que la Doctrina lo ha intentado interpretar como un acto de solidaridad con el Ejecutivo, acto que fue heredado por el Parlamentarismo.

Situación que es innecesaria porque el Presidente actúa por medio de sus secretarios de Estado.

2. Desconcentración 

Miguel Galindo Camacho lo define como el acto jurídico por medio del cual el titular del órgano ejecutivo o de uno se sus órganos derivados, a través de una ley o un acuerdo, faculta a un órgano secundario, creado por el mismo, o a una agencia de la administración central para que lleve a cabo una serie de actos de procedimiento, trámite o decisión, para que en su nombre realice las funciones propias de su competencia, otorgándole autonomía técnica necesaria para el eficaz y pronto cumplimiento de sus tareas.

Artículo 17 de la LOAPF:

Para la más eficaz atención y eficiente despacho de los asuntos de su competencia, las Secretarías de Estado podrán contar con órganos administrativos desconcentrados que les estarán jerárquicamente subordinados y tendrán facultades específicas para resolver sobre la materia y dentro del ámbito territorial que se determine en cada caso, de conformidad con las disposiciones legales aplicables.

Ventajas de la desconcentración:

I. Permite delegar responsabilidades a funcionarios de menor rango
II. Para facilitar el desahogo de asuntos
III. Hay más cercanía y atención con los gobernados
IV. El funcionario de rango inferior se convierte en verdadero partícipe de la acción administrativa, pues se le confieren responsabilidades.
V. Profesionalización de los funcionarios.

Características:

I. Forman parte de una dependencia de la administración centralizada.
II. Mantiene subordinación jerárquica del titular del ramo.
III. Poseen autonomía para el ejercicio de la competencia otorgada, se les otorga autonomía técnica.
IV. Deben ser creados, modificados o extintos por una ley, reglamento, acuerdo o decreto.
V. Su competencia se limita a cierta materia o territorio.
VI. Carecen de personalidad jurídica
VII. Las decisiones políticas fundamentales se las reserva el superior
VIII. No gozan de autonomía económica

Clasificación:

 (Juárez, Sandra, comentario personal, 2020)

Descentralización 

Serra Rojas lo define como el régimen administrativo de un ente público que parcialmente administra asuntos específicos, con determinada autonomía e independencia y sin dejar de formar parte del Estado, el cual no prescinde de su poder público regulador y de la tutela administrativa.

Encontramos su fundamento en el artículo 90 Constitucional:

La Administración Pública Federal será centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las Secretarias de Estado y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del ejecutivo federal en su operación…

En el artículo 45 de la LOAPF se definen como las entidades creadas por decreto o ley del Congreso de la Unión o por decreto del Ejecutivo Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten.

Características:

I. Son creadas por acto legislativo
Son creados por ley expedida por el Congreso de la Unión o bien por decreto presidencial.
Ejemplo: Comisión Nacional Forestal (creada mediante decreto).

II. Cuentan con personalidad jurídica propia
Se les otorga personalidad jurídica propia otorgada en el texto en el que se crean.

III. Cuentan con régimen jurídico propio
Es creado a la medida, según sus necesidades propias del ramo al que se dirigen.

IV. Denominación Específica y distintiva respecto de los organismos descentralizados, que de alguna manera equivale a razón social de las personas morales privadas.

V. Cuentan con una sede determinada
Generalmente se determina en el acto legislativo mediante el que son creados. 
Por regla general su sede es la ciudad de México Guadalajara: 
Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas (INDETEC).

VI. Cuentan con dos órganos de dirección:
De acuerdo al artículo 17 de la Ley Federal de Entidades Paraestatales
Cuerpo colegiado: órgano de mayo jerarquía, el que decide sobre los asuntos más importantes de la actividad y la administración del organismo.
Asamblea General, Junta de Gobierno, Junta Directiva
Integrada por menos de 5 y no más de 15

VII. Cuentan con dos órganos de dirección:
De acuerdo al artículo 17 de la Ley Federal de Entidades Paraestatales
b) Órgano de representación unipersonal
Subordinado al cuerpo colegiado y denominado Director General, Gerente.
Ejerce funciones de representación y administración fundamentalmente.

VIII. La estructura administrativa interna, son determinados en su estatuto o ley orgánica, según las necesidades específicas de su ramo.

IX. Cuentan con patrimonio propio, donde incluso se les puede encomendar bienes de dominio directo y dominio público de la nación.

X. En cuanto a su objeto, va depender de la actividad encomendada:
a) Realización de actividades correspondientes al Estado
b) Prestación de servicios públicos
c) Administración y explotación de determinados bienes del dominio público o privado.

XI. Su finalidad siempre será procurar la satisfacción del interés general, en forma rápida, idónea y eficaz, atendiendo a necesidades específicas y a las denominadas áreas estratégicas.

XII. En cuanto a su régimen fiscal, están exentos del pago de impuestos federales (Ley del Impuesto al Valor Agregado).

Son sujetos al pago del predial. (Juárez, Sandra, comentario personal, 2020)

Objeto

La Ley Federal de entidades paraestatales en su arábigo 14 señala que su objeto será: 

I. La realización de actividades correspondientes a las áreas estratégicas o prioritarias;
II. La prestación de un servicio público o social;
III. La obtención o aplicación de recursos para fines de asistencia o seguridad social.

Tipos de Descentralización:

  1. Política: atiende a nuestro esquema político constitucional
  2. Funcional: Necesidad que tiene el poder ejecutivo de afectar la vida de los gobernados, sea en beneficio o perjuicio de éstos, cuando los fines del Estado y el bienestar colectivo lo permita.
  3. Por Región:  organismos que atienden necesidades públicas de área, zona o región del país, dotados para ello de personalidad jurídica y patrimonios propios. 
  4. Por Servicio: El Estado para un mejor cumplimiento, se apoya en los entes descentralizados, cuyo objeto y función sea la prestación de servicios públicos
  5. Por Colaboración: se cumple con el desempeño de algunas tareas de la función estatal a través de la actividad de los particulares, lo que conocemos como concesión. (Juárez, Sandra, comentario personal, 2020)

¿Cómo vamos hasta ahorita? Para poder concluir con este tema diseñamos un segundo recurso al que podrás acceder desde el siguiente link.

Resumen e ideas relevantes

Es importante que de lo anterior recuerdes que: 

  • La administración pública central no tiene personalidad jurídica por sí misma, sino que es el conducto por el que se expresa la voluntad del Estado en una de sus funciones: administrativa. 
  • Los órganos de la administración pública son entes públicos por medio de los cuales el Estado lleva a cabo la función administrativa, cuya existencia, organización y funcionamiento deben estar previstos y regulados en la Constitución y desarrollados en Ley. 
  • Existen tres formas de Organización Administrativa previstas en nuestras normas: la centralizada, la desconcentrada y descentralizada.
  • La centralización es aquella forma de organización publica en la que una sola administración, es decir, la del Estado, asume la responsabilidad de satisfacer todas las necesidades de interés general y, consecuentemente, se atribuye todas las potestades y funciones necesarias para ello.
  • La desconcentración es el acto jurídico por medio del cual el titular del órgano ejecutivo o de uno de sus órganos derivados, a través de una ley o un acuerdo, faculta a un órgano secundario, creado por el mismo, o a una agencia de la administración central para que lleve a cabo una serie de actos de procedimiento, trámite o decisión, para que en su nombre realice las funciones propias de su competencia, otorgándole autonomía técnica necesaria para el eficaz y pronto cumplimiento de sus tareas.
  • La descentralización es el régimen administrativo de un ente público que parcialmente administra asuntos específicos, con determinada autonomía e independencia y sin dejar de formar parte del Estado, el cual no prescinde de su poder público regulador y de la tutela administrativa.

Fuentes de consulta