Clase digital 7. La función pública

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La función pública

La función pública

1. Fundamentación del tema

El presente tema corresponde a la UDA de “Derecho Administrativo I”. La importancia de conocerlo surge primariamente, de la relación directa que podemos llegar a tener con un funcionario público, en donde conocer cómo es que se llega a ser tal nos orientaría y, también resulta importante por lo que implica la función pública en sí en el estado mexicano.

2. Objetivo didáctico

El objetivo de estudiar lo referente a la función pública es entender la importancia y amplio campo que abarca la misma, partiendo de saber identificar cuando estamos hablando de una función o funcionario público, así como el por qué fue creado;para con esto  conocer las formas en las que se puede adquirir el carácter de funcionario público.

3. Contenido didáctico

Introducción

¡Hola! Bienvenidas y bienvenidos a este recurso didáctico. En él, nos adentraremos en el estudio de un concepto que todos hemos escuchado: la función pública, no solo enfocándonos en su origen y teorías que hay en torno a la función pública, sino también veremos cómo es que se designa a los funcionarios públicos en nuestro Estado.

¡Adelante!

Desarrollo del tema

7.1 Nociones de Función Pública 

La Administración Pública para lograr su objetivo requiere del elemento humano, personas físicas que estén revestidas con carácter de autoridad (aunque no en todos los casos) para que realicen las actividades propias de la administración publica, es por ello que surge el concepto de función pública.

Ernesto Gutiérrez y González explica que la persona incorpórea, no puede actuar o moverse por sí misma, sino que precisa y requiere, forzosa y necesariamente, de personas físicas que realicen funciones. 

7.2 Precisión del concepto de Función Pública 

Para precisar el concepto, lo veremos desde dos sentido o puntos de vista de los siguientes autores:

I. Ramón Parada: Conjunto de hombres a disposición del Estado que tiene a su cargo las funciones y servicios públicos, como el régimen jurídico a que están sometidos y la organización que les encuadra (sentido subjetivo).
II. Guillermo Haro Bélchez: En sentido objetivo la función pública puede definirse como el conjunto de deberes, derechos y situaciones que se originan entre el Estado y sus servidores, es decir, el régimen jurídico aplicable a éstos. (Juárez, Sandra. comentario personal, 2020) 

7.3 Teorías de la Función Pública (Desarrolladas por los Órganos del Estado)

Teoría de la función Legislativa

La potestad y el imperio del Estado se evidencian en el ejercicio de la función legislativa, al imponer patrones de actuación a la conducta externa humana a través de normas generales,

La función legislativa, como cualquier otra del Estado, lo puede ser en sentido formal y en sentido material; hablamos de función formalmente legislativa cuando es ejercitada por los órganos específicamente previstos por la Constitución para tal efecto; en opinión de Gabino Fraga: «La función legislativa, desde el punto de vista formal, es la actividad que el Estado realiza por conducto de los órganos que de acuerdo con el régimen constitucional forman el Poder Legislativo».

La función legislativa lo será en el doble sentido formal y material, siempre que sea producto de la actividad del Poder Legislativo y se traduzca en leyes o normas jurídicas de carácter general, abstracto, impersonal y coercitivo.

Teoría de la Función Jurisdiccional 

También admite la distinción de función formalmente jurisdiccional, que en el ámbito federal viene a ser la realizada mediante los órganos depositarios del Poder Judicial previstos en el artículo 94 constitucional.

En su sentido material, la función jurisdiccional es ejercida no sólo por los órganos depositarios del Poder Judicial, sino también por los de los poderes Legislativo y Ejecutivo. Por ejemplo, el Senado cuando se trata de un juicio político actúa en función materialmente jurisdiccional; y el presidente de la República en su carácter de depositario del Poder Ejecutivo, ejerce la función materialmente jurisdiccional, por ejemplo, al conceder, en los términos previstos en las leyes, indultos a los reos sentenciados por delitos de la competencia de los tribunales federales.

Teoría de la Función Administrativa 

Empero, la función administrativa resulta ser de muy difícil acotamiento y precisión, lo cual ha llevado a algunos autores a tratar de definir por exclusión de la función legislativa y de la jurisdiccional, al decir que será administrativa toda función pública diferente de la legislativa y judicial. Derivado de la complejidad, surge otra teoría.

Teoría de las Funciones Administrativas Emergentes

En términos generales y de forma resumida, las funciones públicas administrativas de nuevo cuño que emergen con identidad propia como independientes, figuran la de fiscalización o control, la electoral, la de regulación monetaria y la registral, las cuales ya han cobrado entidad, identidad y autonomía en el constitucionalismo moderno. (Fernández, R. Jorge. Recuperado de 

https://revistas.juridicas.unam.mx/index.php/derecho-comparado/rt/printerFriendly/3653/4446&ved=2ahUKEwigg7TdqLr0AhWbnWoFHQEsDiMQFnoECA4QAQ&usg=AOvVaw1j7ztJ_1ZHOyFgzthSqmnu )

Teoría del Derecho Privado

Para está teoría la relación jurídica entre el funcionario público y el Estado es una relación contractual, toda vez que los cargos públicos son susceptibles de posesión, el Estado es el propietario de estos cargos públicos da uso o posesión a los funcionarios públicos.

Así mismo, está teoría establece que se trata de una relación personal, puede tratarse también de un arrendamiento, es decir que el Estado renta o alquila el cargo público.

También puede tratarse de una gestión de negocios, dónde el funcionario público gestiona las obligaciones del Estado para con sus ciudadanos, como una especie de contrato de prestación de servicios o un mandato.

Finalmente, puede darse como un contrato innominado, esto porque no existe en la ley el contrato especial de servicio público, por está razón se le da el título de innominado, es una contrato que regula la legislación civil.

Teoría del Derecho Público

Contrario a la teoría que antecede, se puede tratar de un contrato bilateral regido por el derecho público.

También, puede tratarse de un contrato unilateral que nace de un acto de autoridad pública que impone una relación unilateral, como ejemplo, se encuentra el nombramiento.

Teoría Mixta

Admite la visualización de la función pública de derecho privado y derecho público. Se considera a la designación como un acto unilateral del gobierno, existe un régimen creado a partir de los contratos del derecho privado. Existe una pluralidad del personal de la administración pública, algunos sometidos a un régimen de derecho público y otros de derecho privado. (Pacori, C. José, M. 2019)

7.4 La Función Pública Desarrollada por los Órganos del Estado

Función Legislativa

La potestad y el imperio del Estado se evidencian en el ejercicio de la función legislativa, al imponer patrones de actuación  a la conducta externa humana a través de normas generales.

La función legislativa, como cualquier otra del Estado, lo puede ser en sentido formal y en sentido material; hablamos de función formalmente legislativa cuando es ejercitada por los órganos específicamente previstos por la Constitución para tal efecto; en opinión de Gabino Fraga: «La función legislativa, desde el punto de vista formal, es la actividad que el Estado realiza por conducto de los órganos que de acuerdo con el régimen constitucional forman el Poder Legislativo».

La función legislativa lo será en el doble sentido formal y material, siempre que sea producto de la actividad del Poder Legislativo y se traduzca en leyes o normas jurídicas de carácter general, abstracto, impersonal y coercitivo.

Función Jurisdiccional

También admite la distinción de función formalmente jurisdiccional, que en el ámbito federal viene a ser la realizada mediante los órganos depositarios del Poder Judicial previstos en el artículo 94 constitucional,

En su sentido material, la función jurisdiccional es ejercida no sólo por los órganos depositarios del Poder Judicial, sino también por los de los poderes Legislativo y Ejecutivo. Por ejemplo, el Senado cuando se trata de un juicio político actúa en función materialmente jurisdiccional; y el presidente de la República en su carácter de depositario del Poder Ejecutivo, ejerce la función materialmente jurisdiccional, por ejemplo, al conceder, en los términos previstos en las leyes, indultos a los reos sentenciados por delitos de la competencia de los tribunales federales.

Función Administrativa

Empero, la función administrativa resulta ser de muy difícil acotamiento y precisión, lo cual ha llevado a algunos autores a tratar de definir por exclusión de la función legislativa y de la jurisdiccional, al decir que será administrativa toda función pública diferente de la legislativa y judicial. Derivado de la complejidad, surge otra teoría.

Funciones Administrativas Emergentes

En términos generales y de forma resumida, las funciones públicas administrativas de nuevo cuño que emergen con identidad propia como independientes, figuran la de fiscalización o control, la electoral, la de regulación monetaria y la registral, las cuales ya han cobrado entidad, identidad y autonomía en el constitucionalismo moderno. (Fernández, R. Jorge. Recuperado de 

https://revistas.juridicas.unam.mx/index.php/derecho-comparado/rt/printerFriendly/3653/4446&ved=2ahUKEwigg7TdqLr0AhWbnWoFHQEsDiMQFnoECA4QAQ&usg=AOvVaw1j7ztJ_1ZHOyFgzthSqmnu )

7.5 La Carta Iberoamericana de la Función Pública 

En el libro Implementación de la estrategia de gobierno abierto en Iberoamérica se habla de la Carta Iberoamericana de Gobierno Abierto, que fue aprobada en el marco de la XVII Conferencia Iberoamericana de Ministras y Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado Bogotá, Colombia, celebrada el 7 y 8 de julio de 2016; y adoptada por la XXV Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno Cartagena de Indias, Colombia, llevada a cabo el 28 y 29 de octubre de 2016.

La misma, establece un conjunto de marco común conceptual y práctica para orientar la implementación de los pilares y principios constitutivos del gobierno abierto por los países de la región con un enfoque integral y sistémico que contribuya a la configuración de un enfoque de Estado Abierto. 

Objeto:

a) Definir las bases que configuran un sistema profesional y eficaz de función pública, entendiendo a éste como una pieza clave para la gobernabilidad democrática de las sociedades contemporáneas, y para la buena gestión pública.
b) Configurar un marco genérico de principios rectores, políticas y mecanismos de gestión llamado a constituir un lenguaje común sobre la función pública en los países de la comunidad iberoamericana.
c) Servir como fuente de inspiración para las aplicaciones concretas, regulaciones, desarrollos y reformas que en cada caso resulten adecuadas para la mejora y modernización de los sistemas nacionales de función pública en dicho ámbito.

Los objetivos para los países que lo adoptan, contribuyen a un referente común en materia de función pública. El texto define un marco de referencia genérico, no vinculante, que deberá adaptarse en cada caso a la idiosincrasia, historia, cultura, tradición jurídica y entorno institucional propios de cada país. Su desarrollo admite concreciones normativas y políticas diferentes, acordes con dicha heterogeneidad.

(Cartas Iberoamericanas del CLAD, presentado por la Secretaría de la Función Pública de la Presidencia de la República, 2015, 15-39 pp.) 

7.6 Sistemas de Función Pública 

La Maestra Sandra Juárez, de la Universidad de Guanajuato explica en sus clases que existen tres sistemas o formas de designar a un funcionario público:

  • Elección 
    María Pilar Hernández lo describe como el procedimiento a través del cual el elector, primero, determina la persona o personas a quien debe conferirse una representación o cargo en los órganos de gobierno y segundo, el pueblo ejerce control sobre el Gobierno.
  • Nombramiento 
    Acosta Romero se refiere a esta forma como la designación de un empleado o funcionario público, hecho por una persona para el desempeño de un cargo o empleo, conforme a las disposiciones aplicables. Sus principales características son: 
  1. Se considera un acto unilateral de autoridad competente.
  2. La Facultad de nombramiento se desprende del artículo 89, fracción II, de la CPEUM.

Tipos de nombramiento

I. Discrecional: existe libertad completa de la autoridad administrativa para designar a un funcionario público.
II. Condicionado: la designación se subordina a ciertas formalidades establecidas en Ley, como la aprobación del senado.
III. Reservado: la designación se determina entre las personas que han prestado servicios al Estado con anterioridad. (Sistema de Carrera Judicial).

  • Concurso de Oposición 

Se presenta en virtud de una disposición en la ley o reglamento, el cual es establece para los aspirantes a un cargo o empleo público.

Al respecto de este último sistema, compañeros, se puede hablar de dos tipos de concursos: 

  • Abiertos: se abre a todas las personas que cumplan con los requisitos establecidos.
  • Cerrados: se restringe a los aspirantes que ya sean funcionarios o empleados públicos.

7.6 Naturaleza Jurídica de la relación Funcional 

Al respecto de la naturaleza jurídica de la función pública, antes de parar a un nuevo recurso que hemos preparado, conoceremos tres teorías: 

  1. Como una Relación de Derecho Laboral 
    Se distinguen como razones primordiales para señalar la relación de los trabajadores del Estado como una parte del derecho laboral:
    a) Por estar formalmente regulado en el apartado B del artículo 123 constitucional y,
    b) Por que regula un aspecto del trabajo.

Sin embargo, no es posible decir que se aplican las mismas reglas y criterios que en el derecho laboral tradicional, ya que el objeto de esta disciplina es regular el régimen de los servidores y funcionarios públicos en su relación de subordinación frente al Estado.

  1. Como una Relación de Derecho Administrativo 
    Una parte de la teoría del derecho administrativo se encarga del estudio de las relaciones de los funcionarios, en cuanto a los aspectos puramente administrativos, sin olvidar la idea de la relación laboral que existe entre el Estado y sus servidores. La función pública forma parte del derecho administrativo.
  1. Como una Rama Autónoma del Derecho 
    Se le ha denominado derecho burocrático, en virtud de la diversidad de legislaciones que las rigen, así como la variedad de criterios jurisprudenciales.
    Le han dado un carácter de régimen mixto de derecho laboral y administrativo. (Juárez, Sandra. comentario personal, 2020)

¿Cómo vamos compañeros? ya para terminar el tema, nos trasladaremos a un nuevo recurso para revisar lo correspondiente a los servidores públicos, vamos a ello y posteriormente te pedimos regreses a este recurso para dar término al tema. 

https://docs.google.com/presentation/d/e/2PACX-1vT1-tnYfDjB2dbhvGsLoujBFGTESgjGdLJyYckDzx8dG0EP8vXWevhaDgEA8dTxFA/embed?start=false&loop=false&delayms=3000

Resumen e ideas relevantes

Es importante que de lo anterior recuerdes que: 

  • La Administración Pública para lograr su objetivo requiere del elemento humano, personas físicas que estén revestidas con carácter de autoridad (aunque no en todos los casos) para que realicen las actividades propias de la administración pública, es por ello que surge el concepto de función pública. 
  • Se puede designar a un funcionario público por nombramiento, elección o por concurso de oposición. 
  • La Carta Iberoamericana de Gobierno Abierto establece un marco común conceptual y práctica para orientar la implementación de los pilares y principios constitutivos del gobierno abierto por los países de la región con un enfoque integral y sistémico que contribuya a la configuración de un enfoque de Estado Abierto.

Fuentes de consulta