Marco histórico de la fiscalización en México
Introducción
Bienvenido(a) al Curso Básico de Auditoría Gubernamental, en esta primera clase se darán a conocer los antecedentes de la fiscalización en México, en los que se podrá identificar la evolución de los órganos fiscalizadores, así como la creación de los sistemas nacionales de coordinación fiscal, anticorrupción y fiscalización.
Desarrollo del tema
1. Antecedentes de la fiscalización en México
1.1 Antecedentes históricos
Según el artículo «Las instituciones de fiscalización en México: su paso por la historia«1 del autor Aurelio Acosta Villada, actualmente no existe un criterio unificado de los antecedentes de la función de fiscalización en México, algunos autores indican su origen en la conquista, otros en la época de la Colonia, durante el tiempo en que “La Corona Española decide crear en la Nueva España, el Tribunal Mayor de Cuentas, cuya finalidad era revisar los ingresos y gastos del conquistador Hernán Cortés, así como administrar y recaudar las cuentas, de acuerdo con los mismos procedimientos de la Contaduría Mayor de Cuentas de España”.
En la época de la conquista el territorio mexicano era dominado por los aztecas quienes contaban con su propia organización en la administración de su imperio; sin embargo, a la llegada de los españoles, éstos se aprovecharon del arraigo de los mecanismos de control y distribución establecidos para apoderarse de la riqueza nacional en beneficio de la Corona Española, surgiendo así instituciones como la Real Hacienda, la Encomienda, los Repartos, el Consejo Real y Supremo de Indias.
Después de tres siglos del período colonial, el Tribunal Mayor de Cuentas tuvo cambios en las funciones y atribuciones legales, transformándose en la Contaduría Mayor de Hacienda, al culminarse la lucha de independencia y con el inicio de desarrollos en los sectores económicos, políticos, sociales y culturales, que inciden en las actividades de fiscalización del nuevo organismo.
1.2 Antecedentes de los órganos de fiscalización en México
La Contaduría Mayor de Hacienda era el órgano técnico dependiente de la Cámara de Diputados, cuya función era la supervisión y revisión de las finanzas, gastos, legalidad, eficacia y eficiencia en las operaciones gubernamentales.
Este Órgano tiene su antecedente en la institución llamada Tribunal de Cuentas, el cual subsistió hasta 1824, año en que se expidió la primera Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos2 en la que se estableció como facultad del Congreso General revisar anualmente las cuentas al Gobierno Federal. Con ese antecedente, se suprimió el Tribunal Mayor de Cuentas y se creó la Contaduría Mayor de Hacienda.
A continuación, se presenta la cronología y evolución de los órganos de fiscalización en México3:
Es así que, el 30 de julio de 1999 se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el “Decreto por el que se declaran reformados los artículos 73, 74, 78 y 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”, mediante el que se crea la entidad de Fiscalización Superior de la Federación.
En ese tenor, el 29 de diciembre de 2000 se publicó en el DOF el “Decreto de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación”5 por medio del cual se creó la actual Auditoría Superior de la Federación, extinguiéndose la Contaduría Mayor de Hacienda y dando paso al establecimiento de nuevas bases que permiten fiscalizar la gestión financiera de los Poderes de la Unión y de las Entidades Federativas, con el fin de fortalecer la transparencia y la rendición de cuentas de los recursos públicos.
2. Sistemas nacionales de coordinación fiscal, anticorrupción y fiscalización en México
2.1 Sistema Nacional de Coordinación Fiscal
El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF) establece cómo se distribuyen los recursos recaudados por el gobierno federal entre las entidades federativas y los municipios.
Como antecedente, en México el sistema fiscal se destacaba por la multiplicidad de tributos federales, estatales y municipales, asimismo, se caracterizaba por ser un sistema tributario complejo y sin equidad para los contribuyentes.
Como acción subsecuente, buscando fortalecer al fisco federal, se crea la actual Ley de Coordinación Fiscal, cuyo Decreto fue publicado en el Diario Oficial de la Federación (DOF) del 27 de diciembre de 1978, y entró en vigor el 01 de enero de 1980, a excepción de las disposiciones de su Capítulo IV referente a los Organismos en Materia de Coordinación, que entraron en vigor el 01 de enero de 1979.
El objeto de la actual Ley de Coordinación Fiscal, conforme a su artículo 1°, es:
“Artículo 1o.- Esta Ley tiene por objeto coordinar el sistema fiscal de la Federación con las entidades federativas, así como con los municipios y demarcaciones territoriales, para establecer la participación que corresponda a sus haciendas públicas en los ingresos federales; distribuir entre ellos dichas participaciones; fijar reglas de colaboración administrativa entre las diversas autoridades fiscales; constituir los organismos en materia de coordinación fiscal y dar las bases de su organización y funcionamiento.”6
Para cumplir con este objeto, en la citada Ley se definen instrumentos mediante los cuales se acuerdan entre la Federación y las Entidades Federativas las acciones de coordinación fiscal a desempeñar, ello a través de los Convenios de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, los Convenios de Colaboración Administrativa y la creación de los Organismos del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.
Al respecto, con la finalidad de lograr una mejor distribución de recursos fiscales, las entidades federativas han firmado convenios de adhesión con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, por lo que los dos impuestos más significativos (Impuesto Sobre la Renta y el Impuesto al Valor Agregado) actualmente son administrados por esta última.
Hasta el momento el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal ha tenido importantes avances y logros; sin embargo, aún presenta algunas situaciones a resolver de común acuerdo entre la Federación y las Entidades Federativas a fin de desarrollar y mejorar la distribución de los recursos.
2.2 Sistema Nacional Anticorrupción
El Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) coordina a las autoridades federales, estatales y municipales, para la prevención, detección y sanción de faltas administrativas y los hechos de corrupción.
Como antecedente del SNA, el 27 de mayo de 2015 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el “Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de combate a la corrupción.”7
Posteriormente, derivado de la enmienda constitucional mencionada, el 18 de julio de 2016 se publicaron en el Diario Oficial de la Federación,8 las leyes secundarias que dan origen al SNA. Dichas leyes son:
- Código Penal Federal (reformado)
- Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (reformada)
- Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación (nueva)
- Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción (nueva)
- Ley General de Responsabilidades Administrativas (nueva)
- Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa (nueva)
- Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (reformada)
El contexto general de la aprobación de las cuatro nuevas leyes citadas y la reforma de las otras tres es prevenir y evitar posibles hechos de corrupción, así como promover la transparencia y la rendición de cuentas.
Respecto de la integración del SNA, de acuerdo con el artículo 7 de la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción (LGSNA)9, se conforma por:
- El Comité Coordinador
- El Comité de Participación Ciudadana
- El Comité Rector del Sistema Nacional de Fiscalización
- Los Sistemas Locales Anticorrupción de cada entidad federativa
El Comité Coordinador, de conformidad con el artículo 8 de la LGSNA es:
“…la instancia responsable de establecer mecanismos de coordinación entre los integrantes del Sistema Nacional y tendrá bajo su encargo el diseño, promoción y evaluación de políticas públicas de combate a la corrupción.”
En los artículos 3, fracción IV, 15 y 16 de la LGSNA se define al Comité de Participación Ciudadana como la instancia colegiada cuyo objetivo es coadyuvar, en términos de esta Ley, al cumplimiento de los objetivos del Comité Coordinador, así como ser el área de vinculación con las organizaciones sociales y académicas relacionadas con las materias del SNA, el cual estará integrado por cinco ciudadanos de probidad y prestigio que se hayan destacado por su contribución a la transparencia, la rendición de cuentas o el combate a la corrupción.
Por lo que hace a los Sistemas Locales de las Entidades Federativas, en el artículo 36 de la LGSNA se establece que:
“Las leyes de las entidades federativas desarrollarán la integración, atribuciones y funcionamiento de los Sistemas Locales atendiendo a las siguientes bases:
- Deberán contar con una integración y atribuciones equivalentes a las que esta Ley otorga al Sistema Nacional;
- Tendrán acceso a la información pública necesaria, adecuada y oportuna para el mejor desempeño de sus funciones;
- Las recomendaciones, políticas públicas e informes que emita deberán tener respuesta de los sujetos públicos a quienes se dirija;
- Deberán contar con las atribuciones y procedimientos adecuados para dar seguimiento a las recomendaciones, informes y políticas que emitan;
- Rendirán un informe público a los titulares de los poderes en el que den cuenta de las acciones anticorrupción, los riesgos identificados, los costos potenciales generados y los resultados de sus recomendaciones. Para este efecto deberán seguir las metodologías que emita el Sistema Nacional;
- La presidencia de la instancia de coordinación del Sistema Local deberá corresponder al Consejo de Participación Ciudadana, y
- Los integrantes de los consejos de participación ciudadana de las entidades federativas deberán reunir como mínimo los requisitos previstos en esta Ley y ser designados mediante un procedimiento análogo al previsto para el Consejo de Participación Ciudadana.”
De lo anterior, es importante mencionar que, para la creación de los Sistemas Locales de las Entidades Federativas, sus congresos han estado realizando lo propio a efecto de crear y reformar las respectivas leyes en congruencia con la Ley General, para dar origen a sus Sistemas, los cuales tienen como objetivo coordinar la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas de hechos de corrupción.
2.3 Sistema Nacional de Fiscalización
El Sistema Nacional de Fiscalización (SNF) nace con la intención de conjuntar esfuerzos en todos los niveles de gobierno y desde diferentes ámbitos de análisis, para examinar a fondo la gestión gubernamental y el uso de los recursos públicos, con el fin de mejorar sustancialmente la rendición de cuentas en el país.
El artículo 3 de la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción (LGSNA), fracción XII establece que el Sistema Nacional de Fiscalización (SNF) es:
“… un conjunto de mecanismos interinstitucionales de coordinación entre los órganos responsables de las tareas de auditoría gubernamental en los distintos órdenes de gobierno, con el objetivo de maximizar la cobertura y el impacto de la fiscalización en todo el país, con base en una visión estratégica, la aplicación de estándares profesionales similares, la creación de capacidades y el intercambio efectivo de información, sin incurrir en duplicidades u omisiones”
Asimismo, el objeto e integrantes del SNF, se señalan en el artículo 37 de la LGSNA:
“… establecer acciones y mecanismos de coordinación entre los integrantes del mismo, en el ámbito de sus respectivas competencias, promoverán el intercambio de información, ideas y experiencias encaminadas a avanzar en el desarrollo de la fiscalización de los recursos públicos. Son integrantes…:
- La Auditoría Superior de la Federación;
- La Secretaría de la Función Pública;
- Las entidades de fiscalización superiores locales y
- Las secretarías o instancias homólogas encargadas del control interno en las entidades federativas.”
Por otro lado, el SNF cuenta con un Comité Rector encargado de la vinculación con el Sistema Nacional Anticorrupción, que coordina la fiscalización conjunta o paralela y a los Grupos de Trabajo que integran el SNF.
Imagen 1. En México el sistema fiscal se destacaba por la multiplicidad de tributos federales, estatales y municipales, asimismo, se caracterizaba por ser un sistema tributario complejo y sin equidad para los contribuyentes.
El artículo 39 de la LGSNA establece que el Comité Rector del SNF se conforma por la Auditoría Superior de la Federación (ASF), la Secretaría de la Función Pública (SFP) y siete miembros rotatorios, renovables cada dos años, electos por consenso entre la ASF y la SFP. El Comité Rector será presidido de manera dual por el Auditor Superior de la Federación y el titular de la Secretaría de la Función Pública, o por los representantes que de manera respectiva designen para estos efectos.
Ahora bien, el artículo 46, último párrafo de la LGSNA establece que corresponde al Comité Rector del SNF10 emitir las normas que regulen su funcionamiento. Para ello, se emitieron los Estatutos del SNF, en los que se señala que el Comité Rector puede establecer grupos de trabajo y grupos de tarea.
Por lo que hace a los grupos de trabajo, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12 de dichos Estatutos, son las instancias determinadas por el Comité Rector para atender temas de interés para los miembros del SNF, sin una duración definida.
Cada grupo está encabezado por un representante de la ASF y otro de la SFP, incluirá tres miembros elegidos entre las entidades de fiscalización superiores locales y tres miembros elegidos entre las secretarías o instancias homólogas encargadas del control interno en las entidades federativas.
Con base en la minuta de la reunión de los secretarios de acuerdos de los grupos de trabajo del SNF de fecha 17 de septiembre de 201911, se cuenta con los siguientes grupos de trabajo:
- Grupo de Trabajo sobre Normas, Profesionalización y Ética Pública.
- Grupo de Trabajo sobre Transparencia, Rendición de Cuentas y Participación Ciudadana.
- Grupo de Trabajo sobre Coordinación para la Fiscalización.
- Grupo de Trabajo sobre Responsabilidades Administrativas y Jurídico Consultivo.
- Grupo de Trabajo sobre Control Interno.
Actualmente el SNF, sigue trabajando en la homologación de procesos y procedimientos en materia de auditoría y fiscalización, fomentando y promoviendo la capacitación coordinada a efecto de incrementar la calidad y profesionalismo del personal auditor.
Conclusiones
En esta clase digital se destaca la importancia que ha tenido la tarea de vigilar el cumplimiento de las políticas de recaudación y de la aplicación de los ingresos dentro de una sociedad que, antes de la conquista ya contaba con un gobierno organizado, haciendo necesario el establecimiento de reglas y controles que permitieran orientar las acciones de inspección hacia un mejor resultado.
Sin embargo, a medida que el crecimiento de la población y de la economía causan efecto en la sociedad, cualquier sistema de control o vigilancia establecido se vuelve insuficiente u obsoleto y se hace necesaria una evolución que permita que las instituciones se fortalezcan y adapten a las nuevas necesidades de control. Asimismo, se han conformado los sistemas nacionales encargados de la coordinación fiscal, combate a la corrupción y fiscalización.
En consecuencia, se puede apreciar que, así como una sociedad se encuentra en permanentes cambios, también deben evolucionar las políticas públicas y la vigilancia de su cumplimiento, por lo que las disposiciones normativas sufren modificaciones o incluso pueden surgir nuevas.
Fuentes de información
1Acosta-Villada, A. (2013). Las instituciones de fiscalización en México: su paso por la historia. Estudios Latinoamericanos, (31), 111-134. https://drive.google.com/file/d/1OCvqoJwJjQacww2bzgq3d-KX7RFgb2Mr/view
2Constitución federal de los Estados Unidos Mexicanos, 4 de octubre, 1824. https://drive.google.com/file/d/1PnYVBQGo2NJGUN3KObRA2jJ3pi_llFu1/view
3Pérez, G. y Martínez, A. (comps.). La Cámara de Diputados en México. Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión. LVII Legislatura. https://www.diputados.gob.mx/biblioteca/bibdig/camdip/camdip.pdf
4Presidencia de la República (27 de julio, 1999). Decreto por el que se declaran reformados los artículos 73, 74, 78 y 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Diario Oficial de la Federación [DOF]. https://drive.google.com/file/d/1vaJGf73ob2eVhkbgTwK8dXxLt3UVGhNw/view
5Presidencia de la República (29 de diciembre, 2000). Decreto Ley de Fiscalización Superior de la Federación. Diario Oficial de la Federación [DOF]. https://drive.google.com/file/d/1nvr6LhMjz9bSaCoqI3cWy5nzR4-udRyE/view
6Ley de Coordinación Fiscal. Reformada, Diario Oficial de la Federación [DOF], 30 de enero, 2018. México. https://drive.google.com/file/d/1Zl-McKenzqbiuzr4AswdjQqJZQB5J2So/view
7Presidencia de la República (27 de mayo, 2015). Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de combate a la corrupción. Diario Oficial de la Federación [DOF]. https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5394003&fecha=27/05/2015#gsc.tab=0.
8Órgano del Gobierno Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos (18 de julio, 2016). Diario Oficial de la Federación [DOF]. https://drive.google.com/file/d/1_kWk0HpejfyS4b5cEQ2Y8iyYd4kH9UfI/view
9Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción. Reformada, Diario Oficial de la Federación [DOF], 20 de mayo, 2021. México. https://drive.google.com/file/d/1jH0JzWgjx4r5k0QC7rM4R6-DyTnf3tSi/view
10Auditoría Superior de la Federación (ASF). (s. f.). Estatutos del Sistema Nacional de Fiscalización. https://drive.google.com/file/d/1XC3XFRfeNvMNxmayjvTAcV1ilW-pNGOa/view
11Secretarios de Acuerdos de los Grupos de Trabajo del Sistema Nacional de Fiscalización (SNF). (17 de septiembre, 2019). Acuerdos. https://drive.google.com/file/d/1SbxojPNqkvTWnbJDcZYwFpZFfxm-hq4X/view