Introducción
En los años recientes, la corrupción en el servicio público se ha perfilado como uno de los grandes retos que enfrenta el desarrollo global. El fenómeno de la corrupción engloba un amplio conjunto de comportamientos y conductas que generan el abuso de cualquier posición de poder, pública o privada, con el fin de generar un beneficio indebido a costa del bienestar colectivo o individual.
Aunque la corrupción afecta a la mayoría de las naciones, las calificaciones de México tanto en el Índice de Percepción de la Corrupción como en el Índice de Estado de Derecho indican que nuestro país ocupa un lugar particularmente preocupante en los resultados internacionales, lo cual supone un alto costo en el desempeño de la economía, el desarrollo político y la convivencia social. Se trata de un fenómeno sistémico, multicausal y complejo, resultado de causas tanto sociales como institucionales, cuya atención requiere la intervención de diversos actores, recursos y capacidades.
Derivado de lo anterior, se han realizado importantes esfuerzos desde distintos sectores sociales y gubernamentales con el propósito de explorar soluciones para esta problemática. En el ámbito internacional, México ha participado, firmado y ratificado diversos instrumentos de combate a la corrupción, entre los cuales destacan la Convención Interamericana contra la Corrupción (1996), la Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales (1997) y la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (2003), las cuales impulsan a los países participantes a adecuar su legislación interna a los estándares internacionales.
Dentro de estas convenciones, México adquirió compromisos relativos a la instauración de medidas preventivas de combate a la corrupción mediante mecanismos de capacitación, control interno y participación de la sociedad civil; la aplicación de códigos de ética para funcionarios públicos; la tipificación de actos de corrupción de servidores públicos como delitos; y el establecimiento de medidas de prevención y sanción del soborno internacional, entre otros.
En 1982, con la reforma constitucional al artículo 134 en materia de responsabilidades de los servidores públicos, se realizaron diversas adiciones a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Asimismo, se emitió la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, reglamentaria del título cuarto constitucional, significando un avance sustancial en materia normativa.
A partir de 1999, México avanzó en la formación de un control anticorrupción a través de instituciones como la Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados, el Instituto Federal de Acceso a la Información y la Fiscalía Especial para el Combate a la Corrupción en el Servicio Público de la Procuraduría General de la República. En el plano legislativo, se introdujeron dos leyes relevantes: la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos de 2002 y la Ley Federal Anticorrupción en Contrataciones Públicas de 2012.
El 27 de mayo de 2015 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el cual se reformaron y adicionaron diversas disposiciones de la Constitución Política, en respuesta a la importancia de la agenda anticorrupción a nivel global y la creciente preocupación social ante la mediatización de diversos casos de corrupción en el país. Entre las reformas destacan: la creación del Sistema Nacional Anticorrupción; la reforma del sistema de determinación de las responsabilidades de los servidores públicos y la inclusión de sanciones a los particulares implicados en hechos de corrupción; así como la ampliación y fortalecimiento de las facultades de fiscalización de la Auditoría Superior de la Federación, entre otras. Complementariamente, se definieron las conductas propias de los servidores públicos y particulares que constituyen delitos en materia de corrupción en el Código Penal Federal.
A partir de la reforma, el artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, determinó la creación del Sistema Nacional Anticorrupción, estableciendo su esencia, objeto, integración y bases de funcionamiento. Derivado de lo anterior, se emitió la legislación secundaria del Sistema Nacional Anticorrupción comprendida por: la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción, la Ley General de Responsabilidades Administrativas, la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, la Ley de la Fiscalía General de la República, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y el Código Penal Federal.
El Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) es la instancia de coordinación entre las autoridades de todos los órdenes de gobierno competentes en la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción, así como de fiscalización y control de recursos públicos, en el cual participa la ciudadanía a través de un Comité. Tiene el objeto de combatir eficazmente la corrupción en el servicio público a través de diversos mecanismos de colaboración.
El SNA cuenta con un Comité Coordinador encargado de aprobar el diseño y promoción de políticas públicas para fiscalizar y controlar recursos públicos y prevenir faltas administrativas y actos de corrupción, el cual se integra por los titulares de la Auditoría Superior de la Federación; la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción; la Secretaría de la Función Pública; el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, y el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales; así como por un representante del Consejo de la Judicatura Federal y otro de Comité de Participación Ciudadana.
Asimismo, se establece que la presidencia del Comité Coordinador durará un año y será rotativa entre los miembros del Comité de Participación Ciudadana. Corresponde al Presidente del Comité Coordinador la atribución de presidir el órgano de gobierno de la Secretaría Ejecutiva, así como las sesiones del Sistema Nacional y del Comité Coordinador correspondientes. A través del Comité Coordinador, el SNA establece la creación de la Plataforma Digital Nacional, la cual integra diversos sistemas electrónicos con información para establecer políticas integrales en materia anticorrupción.
Dentro de la legislación se establece además que, las Legislaturas de los Estados deberán expedir, modificar e instaurar las leyes y realizar las modificaciones necesarias para adecuarse al Sistema Nacional, estableciendo así sistemas locales anticorrupción con el objeto de coordinar a las autoridades locales competentes en la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción. En seguimiento, el 19 de julio de 2017, entró en vigor la Ley de Responsabilidades Administrativas para el Estado de Guanajuato.
La reforma constitucional del 27 de mayo de 2015 estableció el mandato constitucional de expedir una ley general que desarrollara la materia de responsabilidades administrativas a nivel nacional. Ante ello, se planteó la iniciativa de la Ley General de Responsabilidades Administrativas (LGRA) con el fin de establecer la estructura normativa que, junto con la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción, estableciera las bases adecuadas para sistematizar la política anticorrupción en el país, ante la necesidad de contar con los pilares normativos para una legislación ordinaria articulada, coherente y armónica.
La formulación de la LGRA implicó un cambio de paradigma jurídico en materia de responsabilidades administrativas, al establecer los principios y obligaciones que rigen la actuación de las personas servidoras públicas, así como las faltas administrativas graves y no graves en que pueden incurrir, señalando las sanciones aplicables. Asimismo, su contenido contempla los mecanismos para prevenir e investigar responsabilidades administrativas, los procedimientos para su aplicación y las facultades de las autoridades competentes.
La LGRA es innovadora al considerar que el régimen sancionador administrativo tiene peculiaridades que lo distinguen del régimen punitivo de orden penal, al sancionar, por una parte, las conductas que trasgreden la adecuada gestión de los asuntos públicos y, por otra, la apropiación indebida de beneficios para si o para otras personas. Así, el régimen disciplinario sancionador, se encuentra basado en la relación funcionario-estado, de tal suerte que las sanciones disciplinarias son medios para mantener el orden y la disciplina dentro de las relaciones de servicio y asegurar el cumplimiento de las funciones públicas.
Según la legislación, las autoridades competentes realizarán las investigaciones correspondientes para determinar si se cometió algún delito o si se incurrió en alguna falta administrativa grave o no grave, imponiendo las sanciones que resulten aplicables. Las faltas administrativas se califican como graves o no graves dependiendo de la conducta en la que incurra el servidor público o el particular. La gravedad de las conductas reside en la afectación que el acto significa para la sociedad y el patrimonio público, al ser consideradas graves aquellas que se encuentran relacionadas con hechos de corrupción.
La LGRA desarrolla el procedimiento de responsabilidad administrativa a partir de formalidades y garantías tendientes a asegurar el respeto a derechos humanos desde la etapa de investigación, tales como la implementación de las medidas adecuadas para la protección de denunciantes, testigos y terceros. Una de las principales diferencias que establece la LGRA respecto al sistema anterior, es la independencia de la labor de la autoridad investigadora y la autoridad sustanciadora y resolutora. Además, se contemplan medios de control y recursos para combatir las decisiones de las autoridades, tales como la abstención de sanción en la investigación, los acuerdos de admisión de pruebas, o bien, la resolución definitiva del procedimiento.
Este instrumento normativo incluye un catálogo de sanciones, así como los criterios para aplicarlas atendiendo a las características de la conducta y de la persona que la comete. Se prevé que todas las sanciones sean registradas en la Plataforma Digital Nacional y puedan ser consultadas para establecer reincidencia de conductas relacionadas con faltas administrativas o hechos de corrupción. El registro nacional personas servidoras públicas sancionadas será de consulta obligatoria en los procesos de selección e incorporación de personal, el cual aplica para todas las dependencias, entidades y organismos públicos.
Por último, la LGRA establece diversas acciones preventivas tendientes a garantizar el adecuado ejercicio del servicio público, tales como instrumentos de rendición de cuentas, corresponsabilidad y participación social. Así, la LGRA constituye uno de los instrumentos normativos de mayor relevancia en materia de combate a la corrupción en nuestro país, redefiniendo los mecanismos para lograr una función pública ética.
Objetivo didáctico del curso
Uno de los retos inherentes a la eficacia de la reforma constitucional en materia de combate a la corrupción, es la necesidad de propiciar la voluntad institucional y el esfuerzo por parte de todos los actores implicados para lograr su adecuada implementación al interior de los entes públicos. Es por ello que, a través de este curso, el Órgano Interno de Control de la Universidad de Guanajuato pone a disposición de la comunidad universitaria un curso básico denominado: «Guía breve del procedimiento de responsabilidad administrativa», con el objetivo de brindar a la comunidad interesada una comprensión panorámica sobre el régimen de responsabilidades administrativas vigente.
Las personas servidoras y exservidoras públicas universitarias, al ser parte de los sujetos obligados que contempla la Ley General de Responsabilidades Administrativas, deben observar y cumplir los principios y reglas establecidos en la legislación de combate a la corrupción en el ejercicio de sus funciones, así como abstenerse de incurrir en los actos u omisiones que la Ley de la materia considera como faltas administrativas.
Asimismo, el Órgano Interno de Control de la Universidad de Guanajuato es la instancia universitaria facultada por la ley para llevar a cabo la investigación de faltas administrativas graves y no graves, así como para sancionar faltas administrativas no graves, mediante la instauración del procedimiento de responsabilidad administrativa. Es por ello que, a través del presente curso, se pretende compartir el conocimiento generado a través de la experiencia del Departamento de Asuntos Jurídicos de este Órgano, el cual se ha fortalecido en los últimos años, privilegiando siempre un enfoque preventivo y respetuoso de los derechos humanos.
A lo largo del curso, se pretende brindar las herramientas que permitan a los participantes, conocer sus derechos y obligaciones en materia de derecho administrativo disciplinario y sancionatorio, así como profundizar en los mecanismos y procedimientos para poner en práctica la legislación anticorrupción en el contexto de la Universidad de Guanajuato, con el fin de prevenir la comisión de faltas administrativas graves y no graves al interior de nuestra Casa de Estudios.