Potestad legislativa
1. Fundamentación del tema
El presente tema corresponde a la UDA “Derecho constitucional”. La importancia de conocer este tema radica en adquirir el conocimiento necesario para comprender por qué existe el poder legislativo, cuáles son sus funciones principales y que fundamenta la existencia de este poder.
2. Objetivo didáctico
Con este recurso podrás comprender la puesta en práctica del principio de división de poderes, también pretendemos que te sea sencillo identificar las facultades generales de este poder. Lo anterior te permitirá asimilar la forma en que actúan los legisladores, los pasados, lo presentes y los futuros, estas facultades son limitadas y el hecho de que se excedan puede dar paso a mecanismos de defensa, pero este se abordará en otro tema.
3. Contenido didáctico
Introducción
¡Hola! Bienvenidas y bienvenidos a este recurso didáctico. En él, nos adentraremos en el estudio de las facultades que la Constitución le otorga al poder legislativo, también analizaremos la relación que este poder tiene con los otros, por ello resulta importantísimo razonar sobre las teorías principales que han motivado el principio de la división de poderes.
¡Comencemos!
Desarrollo del tema
5.1. Naturaleza de la Potestad Legislativa
La potestad legislativa, en la República Mexicana, encuentra su sustento de origen en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, esto refleja la fuente normativa. Este instrumento normativo de máxima jerarquía consagra principios fundamentales que han dado origen a lo que entendemos como Estado, por ello, el estudio del Derecho constitucional no debe limitarse a los preceptos legales que ya existen, sino que, el estudio debe ir más allá, pues no debemos perder de vista que muchos de los preceptos constitucionales son el reflejo de principios fundamentales del Derecho y de la ciencia Política.
En este caso cabe precisar que, tratándose de la naturaleza de la potestad legislativa, esta deriva del principio de división de poderes, expuesto y popularizado por el brillante Montesquieu, por ello hemos de explicar en qué consiste este principio y cómo se integra en este tema.
Tal y como lo comenta Luis Javier Algorri Franco, Montesquieu es el mayor exponente de este principio, no así el primero de hablar sobre el mismo, lo que podemos y debemos reconocerle al citado autor es su mérito por popularizar y defender tal principio, pues no debemos olvidar que, cuando este autor expone y defiende el principio mencionado lo hace en una época en que la forma de gobierno vigente era la monarquía absoluta, forma que permite el poder se concentre en una sola persona o corporación. En un inicio Montesquieu señala qué es la libertad política, por ello hace referencia a que esta se debe entender como el derecho de hacer lo que las leyes permitan. En consecuencia, se debe limitar el uso del poder, pues de lo contrario la tiranía gobernaría.
En cambio, si se ponen límites al ejercicio del poder, se lograría que ciertas libertades se respeten y se garanticen, pero esto solo se puede lograr con la división del poder. Es en este punto donde se inserta el subtema que actualmente estudiamos, pues, Montesquieu en su obra (El espíritu de las Leyes) expresa que el Estado se integra por tres clases de poderes: el Ejecutivo; el Judicial, y; el Legislativo, siendo que este se encarga, primordialmente, de crear las leyes. Cabe cuestionarnos a qué nos referimos cuando se habla de “poder”. Bien, nos referimos al ejercicio de la Soberanía que el pueblo goza desde su origen, así tenemos que, el pueblo, por medio del Constituyente optó por dividir el Poder Soberano en tres, el Poder Legislativo, el Poder Judicial y el Poder Ejecutivo. Así pues, tenemos que en México se establece en el artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (en adelante, CPEUM) la forma en que se dividen los poderes, siendo esta coincidente con la división propuesta por Montesquieu. Esta es la naturaleza que tiene la potestad legislativa, esta explicación permite comprender su origen doctrinario y su fundamento legal.
Recuperado de https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/1/93/4.pdf
5.2. Organización del Poder Legislativo. Integración de las Cámaras de diputados y senadores
Con la comprensión del principio de división de poderes podemos pasar a analizar la forma en que se organiza e integra el poder legislativo, tal análisis debe realizarse desde la óptica legal, pues, no debemos olvidar que el Constituyente ha realizado arduo trabajo para precisar lo elemental sobre los Poderes de la Unión, para poder estudiar la organización e integración del poder legislativo, hemos de observar lo que se ha plasmado en la CPEUM y en la Ley Orgánica del Congreso General.
Por lo que hace a su organización, debemos puntualizar que en la República Mexicana poder legislativo se deposita en un Congreso General bicameral, así lo prevé el artículo 50 de la CPEUM, estas Cámaras son: la Cámara de diputados y la Cámara de senadores, en el caso mexicano no cabe señalar que una es la Cámara alta y la otra es la Cámara baja, pues, en la actualidad estas tienen una serie de funciones interdependientes, de tal forma que funcionalmente no existe una jerarquización que coloque a una sobre la otra.
Ya hemos dicho que en México existe un sistema bicameral, este se integra de la siguiente manera: Cámara de diputados que cuenta con 500 diputados, estos son representantes de la Nación, 300 diputados serán electos por votación mayoritaria relativa, otros 200 diputados serán electos según el principio de representación proporcional, así lo precisa el artículo 52 de la CPEUM.
Ahora bien, por lo que hace a la Cámara de senadores, esta se integra por 128 senadores y senadoras, estas personas son quienes representan a cada uno de los Estados de la Federación, también son electos popularmente, así lo señala el artículo 56 de la CPEUM.
5.3. Atribuciones del Congreso de la Unión
Una vez que hemos abordado la estructura e integración del poder legislativo y que hemos puntualizado cómo se integra el Congreso de la Unión podemos pasar a estudiar las atribuciones que este tiene y en dónde se encuentran fundamentadas.
En primer lugar, podemos decir que la atribución principal del Congreso de la Unión es crear leyes, sin importar la forma y momento del proceso en que se involucre cualquiera de las Cámaras, ahora bien, cabe precisar que, los temas y materias sobre los que el Congreso de la Unión puede crear leyes se deben limitar a aquellos que son reservados expresamente para la Federación, en consecuencia, aquellas materias y temas que no sean reservados para esta se entenderán como facultad concedida a los Congresos estatales. La atribución de crear, abrogar y derogar leyes pareciera predecible y lógica, pero esta no es la única que despliega el Congreso de la Unión, este goza de más atribuciones.
El Congreso de la Unión también tiene la atribución de admitir nuevos Estados que se quieran integrar a la Unión Federal, así como, crear nuevos Estados dentro de los límites territoriales de los ya existentes, pero para esto deberá observar y cumplir con lo que la ley le ordene. Respecto a lo anterior, cabe precisar que, si bien esta es una facultad del Congreso de la Unión, en el procedimiento de tal acto intervienen el Ejecutivo federal y las legislaturas de las entidades federativas. Así mismo, el Congreso de la Unión se encuentra facultado para poder cambiar de residencia cualquiera de los Supremos Poderes de la Federación, mismos que, en la actualidad se encuentran en la Ciudad de México. Podemos señalar como una atribución distinta aquella que se refiere a la autorización para que el Ejecutivo Federal realice ciertos actos que puedan afectar la economía nacional, así como los bienes de la Nación.
En relación con el Ejecutivo Federal, este Congreso de la Unión se encuentra facultado para autorizar licencia al Presidente de la República y para aceptar o negar la renuncia de este.
Estas son atribuciones generales del Congreso de la Unión, para el correcto ejercicio de estas, se debe observar lo que se encuentra contenido en la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, así como las disposiciones reglamentarias respecto a cada una de las actividades que pretenda realizar el Congreso. Por lo que hace a la creación, abrogación y derogación de leyes, el artículo 73 de la CPEUM es explícito en cada una de las materias y temas en que este puede y debe legislar, por lo tanto, para poder analizar cada uno de los temas y materias, lo mejor sería que usted como lector acuda a consultar el artículo antes mencionado y revisarlo detenidamente.
Para que el Congreso pueda realizar aquellas actividades tendientes a cumplir con sus atribuciones tendrá la posibilidad de realizar dos períodos de sesiones ordinarias, el primer periodo de sesiones ordinarias corresponde al que inicia el primero de septiembre y podrá extenderse hasta el 15 de diciembre del mismo año, excepcionalmente, este periodo inicia a partir del primero de agosto y en consecuencia su duración se podrá prolongar hasta el 31 de diciembre del mismo año. Por lo que hace al segundo periodo, este iniciará a partir del primero de febrero y deberá concluirse a más tardar el 30 de abril del mismo año en que inició este periodo. Como ya se ha precisado, en estos periodos el Congreso se encarga de llevar a cabo las atribuciones que Constitucionalmente le han sido encargadas.
5.4. Atribuciones exclusivas de cada una de las Cámaras del Congreso de la Unión
El Congreso de la Unión se encuentra compuesto de dos Cámaras, ya hemos precisado las atribuciones que este tiene cuando actúa colegiadamente, pero, por lo que hace a las facultades exclusivas de cada una de las Cámaras no hemos hablado, por ello las siguientes líneas. La Cámara de diputados tiene facultades exclusivas para coordinar y evaluar el desempeño de las actividades de la Auditoría Superior de la Federación, tal atribución deberá ejercitarse sin violentar la autonomía de la que goza dicho órgano. Como parte del sistema de pesos y contrapesos, la Cámara de diputados, como parte del poder legislativo, goza de la atribución de ratificar el nombramiento que el Ejecutivo Federal haga sobre determinados servidores públicos, por ejemplo: ratificar el nombramiento del Secretario en materia Hacendaria. Tema no menor es el que refiere a la atribución que la Cámara de diputados tiene concedida para aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la Federación, claro es que para su aprobación deberá haberse discutido y, en su caso, modificado, esta aprobación deberá darse a más tardar el quince de noviembre de cada año.
Si bien el poder legislativo y sus Cámaras formalmente se encargan de la creación de leyes, es preciso mencionar que, el poder legislativo y sus Cámaras materialmente realizan actos de juzgadores. Por lo que hace a la Cámara de diputados, tiene la atribución de declarar la procedencia o improcedencia de la acción penal contra determinados servidores públicos que durante su encargo hayan participado en la comisión de algún delito. Estos es lo que comúnmente se conoce como fuero, y los servidores públicos que gozan de este se encuentran mencionados en el artículo 111 de la CPEUM, por ejemplo, diputados, senadores y ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Otra atribución es la que refiere a que la Cámara de diputados fungirá como órgano de acusación en los juicios políticos que se lleven a cabo.
Además de las anteriores, la Cámara de diputados se encargará de revisar la Cuenta pública, con el objetivo de analizar si los objetivos del presupuesto de egresos fueron cumplidos, observar si los objetivos de los programas fueron logrados o no. Para el ejercicio de esta atribución, la Cámara de diputados se auxiliará de la Auditoría Superior de la Federación.
En relación con los Órganos Constitucionalmente autónomos que participen de los recursos del presupuesto de egresos federales, la Cámara de diputados deberá designar a los titulares de los órganos internos de control de los organismos mencionados.
Ahora bien, las anteriores son atribuciones exclusivas de la Cámara de diputados, pero tratándose de la Cámara de senadores, esta también goza de atribuciones exclusivas, siendo las siguientes: analizar la política exterior desarrollada por Presidente de la República, en relación con esta, el senado tiene la atribución de aprobar los tratados internacionales y convenciones que el Ejecutivo Federal haya suscrito, así como realizar reservas, modificaciones y suspensiones de preceptos que contengan lo suscrito. Esta Cámara también se encuentra facultada para ratificar algunos nombramientos que el Ejecutivo Federal haga sobre Secretarios de Estado, por ejemplo: de la SEDENA, el Secretario de relaciones exteriores, etcétera.
Siguiendo esta línea de atribuciones que tienen por objeto aprobar, la Cámara de senadores cuenta con la facultad para autorizar el permiso que el Ejecutivo Federal otorgue para que tropas nacionales salgan del territorio nacional, así como aprobar el permiso de que tropas extranjeras pasen por el territorio nacional. Una atribución que recientemente se ha comenzado a llevar a cabo es la que otorga a la Cámara de senadores la posibilidad de analizar y aprobar el informe anual sobre las actividades que realice la Guardia Nacional, dicho informe deberá ser rendido por el Presidente de la República. En relación con otra atribución, es el mismo Ejecutivo Federal quien propondrá una terna para que el Senado designe de entre ellos a un Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, así mismo la Cámara de senadores se encarga de aprobar las licencias y renuncias de los mismos.
El senado, en caso de que desaparecieran los poderes constitucionales de alguna de las entidades federativas, deberá nombrar un titular provisional del poder ejecutivo, este último convocará a elecciones constitucionales conforme a las leyes locales. Para que el senado pueda nombrar al Presidente provisional deberá esperar que el Ejecutivo Federal proponga una terna. El Presidente interino no podrá ser electo en las elecciones que se verifiquen en virtud de la convocatoria que él haga. Esta disposición será aplicable en aquellas entidades federativas que Constitucionalmente no prevean la hipótesis planteada, siempre tratando de mantener el orden y la paz social.
De nueva cuenta, relacionado con las entidades federativas, la Cámara de senadores se encargará de resolver los conflictos políticos que surjan entre los poderes de una misma entidad, siempre y cuando una de las partes acuda al senado, pero será oficiosa la intervención del senado cuando producto del conflicto se interrumpa el orden constitucional de la entidad federativa que se trate.
Párrafos anteriores señalamos que tratándose de juicios políticos la Cámara de diputados se erige como órgano acusador, por lo que hace a la Cámara de senadores se erige en jurado del juicio político que se trate, esto conforme a lo precisado en el artículo 110 de la CPEUM.
Ahora bien, en un tema que siempre es importante, pero que en la actualidad resalta, la Cámara de senadores tiene la facultad para aprobar la estrategia nacional de seguridad pública, previo a la aprobación deberá analizar y cuestionar los puntos que considere sean necesarios. En relación con esto, es la misma Cámara quien se encarga de integrar la lista de candidatos para Fiscal General de la República y nombrar al mismo, en caso de que el Ejecutivo Federal le remueva del cargo, el senado podrá formular la objeción que a su consideración resulte pertinente.
Estas atribuciones son las que resaltan de las muchas que las distintas Cámaras tienen, las que se han planteado en este documento resultan ser las que más comúnmente utilizan las Cámaras para el ejercicio de sus funciones, pero dentro del texto constitucional podemos encontrar otras atribuciones.
5.5. Controles legislativos
Como lo hemos venido señalando, el poder legislativo es uno de los tres poderes que integran la teoría clásica de la división de poderes, por lo tanto, el Congreso de la Unión debe fungir como un contrapeso. Esta función es realizada por las dos Cámaras que integran el Congreso y se refiere a las atribuciones de aprobación, inspección, ratificación, comprobación y fiscalización que el legislativo ejerce sobre las actividades de los otros poderes, sobre todo, de las actividades del Ejecutivo Federal. En los subtemas de atribuciones, mismos que ya han sido abordados, se pueden observar distintas atribuciones que van encaminadas a realizar las actividades antes dichas. Así, tenemos que, el poder legislativo realiza actividades encaminadas a mantener el orden del Estado, vigilando especialmente las actividades que el Presidente de la República realiza.
(Función de control (senado.gob.mx))
5.6 Entidad superior de fiscalización de la Federación
Este órgano encuentra su fundamento en el artículo 79 de la CPEUM, en él se establece que, la Auditoría Superior de la Federación es el órgano de fiscalización de la Cámara de diputados, este órgano se encarga de fiscalizar a toda persona física, moral, institución pública o privada que opere con ingresos obtenidos por la Federación, por lo tanto, se encuentra dotado de autonomía técnica y de gestión para el ejercicio de los actos relacionados con la consecución de sus objetivos, respetando las atribuciones otorgadas por la Ley, así como, autonomía para organizarse internamente de manera libre. Esta autonomía también se ve reflejada en el funcionamiento y las resoluciones que dicho órgano emite, de tal forma que el Poder Legislativo no puede intervenir. Este órgano, como toda autoridad, deberá actuar conforme a los principios de legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad, entre muchos otros.
Como se repite constantemente en el Derecho, todo se maneja con tiempos y bajo procedimientos, en este caso no es la excepción, pues, la Auditoría Superior de la Federación podrá comenzar a realizar sus actividades de auditor a partir del día hábil del ejercicio fiscal siguiente, es decir, la Auditoría puede comenzar a fiscalizar desde el primer día del ejercicio fiscal. Ahora bien, una vez iniciado el ejercicio fiscal, la Auditoría puede solicitar información sobre el ejercicio en curso, pero solo podrá ser sobre asuntos que estén concluidos, no de aquellos que estén en proceso.
En consecuencia, la Auditoría Superior de la Federación se encargará de fiscalizar los ingresos, egresos y deudas de los entes públicos federales, así como, de los fondos y recursos de los Poderes de la Unión. Además, este órgano debe fiscalizar los recursos federales que hayan sido otorgados a los Estados, los municipios y a la Ciudad de México, de tal forma que esta fiscalización permita obtener información sobre el uso de los recursos públicos federales. Para lograr lo señalado, tratándose de entidades federativas, la Auditoría Superior de la Federación podrá coordinarse con las entidades de fiscalización locales.
Seguido el procedimiento de fiscalización y teniendo realizado el informe correspondiente, la Auditoría deberá rendir un informe específico a la Cámara de diputados y, de ser procedente, deberá promover las acciones que resulten procedentes ante las autoridades competentes, por ejemplo: acciones que por la materia deba conocer el Tribunal de Justicia Administrativa, o, información que deba ser presentada ante la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción, etcétera. El procedimiento en que la Auditoría ha de presentar su informe se encuentra señalado en el artículo 75 de la CPEUM.
Ahora bien, un tema importante es la designación del titular de la Auditoría Superior de la Federación, este será electo por el voto de las dos terceras partes de los miembros que ese día se encuentren presentes en la Cámara de diputados. El titular durará en el cargo ocho años, contando con la posibilidad de repetir en el cargo por una ocasión más, por lo que hace a su remoción, se deberá contar con los votos de las dos terceras partes de los miembros que ese día se encuentren presentes, tal remoción sólo tendrá lugar cuando se trate de causas que la ley precise.
Este órgano rinde informes a la Cámara de diputados y debe iniciar los procedimientos necesarios para la consecución de sus fines, pero tratándose de procedimientos administrativos en la etapa de cumplimentación, el Ejecutivo Federal tendrá que impulsar el procedimiento correspondiente para el cobro de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias que resulten procedentes una vez realizado el estudio e investigación por parte de la Auditoría Superior de la Federación y el debido procedimiento ante las instancias que resulten competentes.
5.7. La Comisión permanente
El Congreso de la Unión tiene dos periodos para sesionar ordinariamente, ya hemos puntualizado las fechas en que estos periodos tiene lugar, pero una vez que concluya cualquiera de los dos periodos ordinarios, el Congreso de la Unión entra en un receso, durante este receso se prevé que entre en actividad una Comisión que se encargue de algunos de los asuntos que le corresponden al Congreso de la Unión, pero que por razones de temporalidad y legalidad no les es posible tratarlos en periodos ordinarios. Esta comisión se denomina “Comisión Permanente” y se integra por 19 diputados y 18 senadores, mismos que serán designados por sus respectivas Cámaras en la forma que la Ley señala, este nombramiento se dará en la sesión de clausura de periodos ordinarios de sesiones y para cada titular se deberá prever un sustituto. En este sentido, podemos darnos cuenta de que la Comisión Permanente entra en actividad en dos ocasiones, estas corresponden a los recesos que siguen al periodo de sesiones ordinarias del Congreso de la Unión. En la primera ocasión que la Comisión permanente entre en actividad, lo hará en el recinto de la Cámara de diputados, por lo tanto, en la segunda ocasión en que entre en actividad la Comisión, lo hará en la Cámara de senadores.
Es importante señalar que esta Comisión se encuentra prevista en el artículo 78 de la CPEUM, pero la regulación más específica se encuentra en la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
La Comisión Permanente se encuentra facultada para recibir la protesta del Presidente de la República, así como otorgarle licencia al Ejecutivo Federal, conocer y resolver sobre las solicitudes que los legisladores federales presenten. Una facultad similar es la que se le concede para que ratifique nombramientos que el Presidente de la República haga sobre embajadores, empleados superiores de Hacienda y algunos otros. Además, goza de la atribución para recibir iniciativas de ley, recibir promociones dirigidas a las Cámaras y turnarse a las comisiones correspondientes. Importante atribución es la que se refiere a convocar al Congreso de la Unión o a una de las Cámaras para que se presenten a sesionar de manera extraordinaria.
Cuando la Comisión Permanente convoque a sesión extraordinaria, ésta sólo podrá tratar del asunto específico para el que fue convocada la Cámara o el Congreso, es imprescindible que en la convocatoria para la sesión extraordinaria se especifique de manera clara cuál es el tema que motiva la convocatoria respectiva.
Estos son algunos subtemas importantes sobre el poder legislativo, resulta importante comprender estos subtemas para lograr generar una opinión crítica y una correcta comprensión sobre lo que se estudia, la integración y las atribuciones son importantísimas, pues resultan básicas para comprender en qué momento alguna autoridad rebasa las facultades que le han sido conferidas.
Sigue adelante con tus estudios, este es solo un brevísimo recurso que recopila los puntos más relevantes sobre el tema denominado Presentación: Potestad ejecutiva, cada uno de los subtemas es apasionante. ¡Gracias por darte el tiempo de consultar este documento!
Resumen e ideas relevantes
Es importante que de lo anterior recuerdes que:
- El Poder legislativo es parte del sistema de pesos y contrapesos que existe en la República Mexicana
- El Congreso de la Unión se encuentra integrado por dos Cámaras: la de diputados y la de senadores
- No existe jerarquía entre cada una de las Cámaras, existe una relación que permite el ejercicio de las atribuciones que la constitución les otorga
- El Congreso de la Unión tiene dos periodos para sesionar de manera ordinaria
- Durante el plazo que existe entre un periodo de sesiones ordinarias y otro, la Comisión Permanente entra en funciones
- La Comisión Permanente se compone de diputados y senadores que integran las Cámaras instaladas.
- Cada una de las Cámaras tiene atribuciones exclusivas.
- La Auditoría Superior de la Federación se encuentra relacionada con la Cámara de diputados, pero esta última no puede intervenir a la primera, pues la Auditoría goza de autonomía para realizar las atribuciones que le han sido encargadas.
- Existe un Órgano encargado de fiscalizar los egresos que se precisan en el presupuesto de egresos de cada año, este órgano es la Auditoría Superior de la Federación.
Fuentes de consulta
- Página web del SENADO de la República, consultada en junio de 2021. Recuperada de: Función de control (senado.gob.mx)
- ALGORRI F. (sin año). La división y legitimidad del Poder Político, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. Recuperado de: 4.pdf (unam.mx)
- Cámara de diputados. (sin año). Estructura orgánica y funcional del Poder Legislativo mexicano, México. Recuperado de: Tema 2 Estructura orgánica y funcional del Poder Legislativo mexicano (diputados.gob.mx)