Antecedentes del proceso de entrega recepción en México
Introducción
Estimado alumno:
Te damos la más cordial bienvenida a la primera clase del curso “Obligaciones públicas de los servidores universitarios: El proceso de Entrega -Recepción”, esperamos que aproveches al máximo las experiencias que queremos compartirte quienes creamos este contenido y que las mismas te sirvan para construir tu propia experiencia.
Al respecto, queremos comentarte que esta primera clase tiene que ver con los antecedentes del Proceso de Entrega Recepción, como un mecanismo de rendición de cuentas de las y los servidores públicos en nuestro país.
En este punto, te preguntarás: ¿Por qué es importante conocer los antecedentes de este proceso? Pues bien, a este respecto, consideramos importante estos datos, ya que con ellos queremos comenzar a introducirte en el tema de una manera paulatina y darte las herramientas para que conforme vayas avanzando en este módulo de conocimiento, puedas hacerte de una opinión propia al respecto; asimismo, te ofrecemos esta información como una herramienta de referencia que te guiará en el tema y te ayudará a comprender de una mejor manera cómo es que el concepto de rendición de cuentas desdoblado en el proceso de entrega recepción se ha ido introduciendo en nuestro país.
También, conocerás los antecedentes normativos del proceso, ya que te proporcionaremos de manera breve y concisa desde cuando se ha positivizado el cumplimiento de esta obligación pública en México y cuales han sido sus alcances en los determinados momentos históricos que referimos en la presente clase.
Desarrollo del tema
1. Antecedentes del proceso de entrega recepción en México
1.1 Contexto histórico
Rendir cuentas es una idea que puede parecer sencilla a primera vista. En realidad es un concepto que no sólo es teóricamente complejo, sino que su definición práctica y operación suponen la muy elaborada y fina articulación de un amplio conjunto de normas, actores, instituciones y procedimientos. Pedir que se rindan cuentas es cosa fácil. Diseñar y operar una política pública con ese propósito es mucho más difícil.
Rendición de cuentas es una traducción imperfecta del término “accountability”. Aplicado al asunto público, la entendemos como un sistema que obliga, por una parte, al servidor público a reportar detalladamente sus actos y los resultados de los mismos, y por otra parte, dota a la ciudadanía de mecanismos para monitorear el desempeño del servidor público.
De acuerdo con López Ayllón y Merino, rendir cuentas significa literalmente entregar o dar cuentas ante alguien; es una acción subsidiaria de una responsabilidad previa y que atañe a la manera en que se dio cumplimiento a aquella primera responsabilidad. De ahí que rendir cuentas sea siempre una acción subsidiaria de una responsabilidad previa, que implica una relación transitiva y que atañe a la manera en que se dio cumplimiento a esa responsabilidad.
Decimos que la rendición de cuentas es subsidiaria, en el sentido de que una acción o responsabilidad robustece a otra principal, y por ello carece de todo sentido si es un acto único y aislado de cualquier precedente. En rigor, las cuentas se rinden sobre una acción, una decisión o incluso una omisión previa. De modo que también la forma en que se rinden las cuentas ha de ser consecuente con el contenido sustantivo de esas acciones o decisiones.
1.2 Antecedentes normativos del proceso de entrega recepción
El antecedente más conspicuo de la rendición de cuentas es de 1453, cuando las Cortes españolas crearon el Tribunal Mayor de Cuentas, con el fin de vigilar la administración de la hacienda real. En 1510 desapareció el Tribunal Mayor de Cuentas y en su lugar se creó el Consejo de Hacienda, el cual se encargaba de la fiscalización de las cuentas hacendarias. En 1524, el reino de España decidió establecer el Tribunal de Cuentas para vigilar la administración de los ingresos que llevaba a cabo Hernán Cortés.
En el México moderno, la Constitución Política de 1917 estipuló que el Congreso federal tiene facultades para expedir la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda, lo cual se formalizó hasta el gobierno del presidente Lázaro Cárdenas, mediante un decreto que se publicó el 13 de febrero de 1937. Entre las facultades que debía cumplir la Contaduría destacan: revisión y glosa, fiscalización y finiquitos.
En diciembre de 1977 se determinó, mediante decreto, que la Contaduría Mayor de Hacienda tenía a su cargo la revisión de la cuenta pública para conocer los resultados de la gestión financiera. El 29 de diciembre de 1978 se consolidó la Contaduría Mayor de Hacienda al publicarse su Ley Orgánica, a través de la cual se le reconoció su carácter técnico de la Cámara de Diputados, a cargo de las cuentas del Gobierno federal y del Departamento del Distrito Federal. En este sentido, desarrollaba tareas de verificación, fiscalización, revisión y comprobación a través de auditorías directas, indirectas, visitas e inspecciones y revisión de estados financieros. Y en el artículo 3 de la Ley se reconocen sus tareas de contraloría.
El 30 de julio de 1999 se modificaron los artículos constitucionales 73, 74, 78 y 79, para crear la Entidad de Fiscalización Superior de la Federación y el 30 de diciembre entró en vigor su ley reglamentaria denominada Ley de Fiscalización Superior de la Federación. El 29 de diciembre de 2000 se creó la Auditoría Superior de la Federación, sustituyendo a la Contaduría Mayor de Hacienda, así como la vigencia de la Ley de Rendición de Cuentas y Fiscalización de la Federación del 29 de mayo del 2009.
Hoy en día, los sistemas de controles democráticos a nivel del régimen político dan paso al diseño del Sistema Nacional Anticorrupción, formalizado el 27 de mayo de 2015, con importantes reformas a la Constitución Política del país. La Auditoría Superior de la Federación es parte medular del propio Sistema, con fundamento en el artículo 79 constitucional, que amplía y precisa las tareas de rendición de cuentas y fiscalización en condición de órgano que tiene autonomía técnica y de gestión, con apoyo en los principios de legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad, para vigilar mejor el uso de los recursos federales que administran y ejercen los estados, municipios, la Ciudad de México (antes Distrito Federal) y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales. Asimismo, también se promulgan la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública del 4 de mayo de 2015 y el nuevo status institucional del Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos Personales como Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales.
Las y los servidores públicos en el marco de sus competencias, por lo tanto, son sujetos obligados a la rendición de cuentas sobre sus acciones u omisiones en el desempeño de su cargo, durante y después de finalizadas sus funciones. Lo anterior con la finalidad de propiciar la continuidad y cumplimiento a las actividades públicas administrativas.
Ante el principio de rendir cuentas del gobernante y la cada vez más acelerada integración de México con las economías mundiales, y su relación con diversos Organismos Internacionales, requiere de un Estado de Derecho fortalecido a través de la Democracia y de métodos que garanticen la transparencia en el quehacer de los diversos actos de gobierno. Uno de ellos, es el que le compete a la Administración Pública en sus diversos niveles Federal, Estatal y Municipal ante el cambio de cargos públicos y su correspondiente responsabilidad de quien entrega y quien recibe.
Para Ávila Katz, la entrega y recepción de una unidad administrativa de la Administración Pública, implica, que el funcionario actual, traslada la responsabilidad y la autoridad a un nuevo funcionario, el cual la recibe y acepta desempeñar por acuerdo de un funcionario superior.
Los procesos de entrega-recepción constituyen una herramienta para que las instituciones del sector público asuman responsabilidad de su gestión, rindan cuentas de ella y, con ello, aseguren la eficacia, calidad y continuidad del servicio público a fin de evitar la retención, pérdida, destrucción arbitraria o sustracción de información pública generada por quienes dejan la función. Ello, además, abona a la evaluación del desempeño y permite la programación de mejoras en el servicio.
Un antecedente de tal evento en el contexto mexicano, se encuentra en el Decreto Presidencial de fecha 29 de julio de 1988, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 2 de septiembre del mismo año y su Acuerdo correspondiente de fecha 2 de septiembre de 1998, publicado en el diario Oficial de la Federación del 5 del mismo mes y año (hoy en día abrogados). Ordenamiento y reglamento que contenían, la obligación de los titulares de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal y servidores públicos hasta el nivel de director general en el sector centralizado o su equivalente en el sector paraestatal, de rendir al separarse de sus empleos, cargos o comisiones, un informe de los asuntos de sus competencias y entregar los recursos financieros, humanos y materiales que tengan asignados para el ejercicio de sus atribuciones legales, a quienes los sustituyan en sus funciones.
Actualmente para lograr dicho fin, existen diversas normas jurídicas que van desde la más lata jerarquía contenidas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, hasta leyes, reglamentos, decretos, acuerdos, etc. Estos últimos jugaron un papel importante en la regulación de los procesos de entrega-recepción y de rendición de cuentas de la información, asuntos, programas, proyectos, acciones, compromisos y recursos a cargo, que deberán observar las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal, a través de la expedición y aprobación de lineamientos generales que propiciaron las bases para adecuar estos procesos en los niveles de gobierno restantes.
El Acuerdo por el que se establecen las bases generales para la rendición de cuentas de la Administración Pública Federal y para realizar la entrega-recepción de los asuntos a cargo de los servidores públicos y de los recursos que tengan asignados al momento de separarse de su empleo, cargo o comisión, mismo que deriva de las metas trazadas en el Plan Nacional de Desarrollo 2012-2018 y que tuvo como objetivo fortalecer las instituciones mediante el combate a la corrupción y el fomento de una mayor rendición de cuentas. Del anterior se desprenden los siguientes puntos:
- La obligación de elaborar un informe de rendición de cuentas de la gestión gubernamental que reporte las acciones realizadas desde el inicio hasta el fin de la posesión del cargo del Titular del Poder Ejecutivo Federal.
- El informe de rendición de cuentas de la gestión gubernamental se regirá por los principios de veracidad, integridad, legalidad y confiabilidad.
- La obligación de rendir al separarse del cargo un informe que refiera los asuntos a su cargo y del estado que guardan, y entregar los recursos presupuestarios, financieros, humanos y materiales que, en su caso, hayan tenido asignados para el ejercicio de sus atribuciones, así como la documentación y archivos debidamente ordenados y clasificados a quienes los sustituyan en sus funciones, por parte de los titulares de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, así como de las empresas productivas del Estado, y los servidores públicos hasta el nivel de director general en el sector centralizado, o sus equivalentes en el sector paraestatal o en las empresas productivas del Estado. Los servidores públicos de niveles inferiores quedarán sujetos a esta obligación, siempre que estén a cargo de administrar o manejar fondos, bienes o valores públicos; y cuando así lo determine el titular de la dependencia o entidad o empresa productiva del Estado por la naturaleza e importancia de la función pública que desempeñan.
- La entrega-recepción, así como el informe de separación se efectuarán mediante acta administrativa en un plazo máximo de diez días naturales, contados a partir de que surta efectos la separación del empleo, cargo o comisión.
- El requerimiento por parte del órgano interno de control en la dependencia o entidad de que se trate o por la Auditoría interna en el caso de las empresas productivas del Estado, al servidor público saliente que no rinda el informe de separación y que no haga entrega de los recursos que tuviere asignados, sin causa justificada y motivada.
- La verificación del contenido del acta correspondiente deberá realizarse por el servidor público entrante o por la persona designada por el superior jerárquico para recibir el despacho, considerando un plazo máximo de treinta días naturales, contados a partir de la fecha de la entrega-recepción del mismo.
El Acuerdo por el que se establecen los Lineamientos Generales para la regulación de los procesos de entrega-recepción y de rendición de cuentas de la Administración Pública Federal, publicado el 24 de julio del año 2017, con el fin de promover la transparencia y rendición de cuentas en la gestión gubernamental a nivel institucional y en el actuar de los servidores públicos en lo individual. De entre sus puntos destacables se señalan:
- La obligación de los sujetos obligados al término de cada periodo de gobierno, de llevar a cabo la planeación, ejecución y seguimiento de la integración de un informe con carácter de constancia documental para el proceso de entrega-recepción de la Administración Pública Federal, el cual contendrá la rendición de cuentas de los programas, proyectos, compromisos, acciones, asuntos, recursos, información y situación general de la gestión que concluye, con el propósito de facilitar el proceso de transición y la toma de decisiones públicas.
- La Secretaria de la Función Pública Federal, como órgano garante del cumplimiento de transparencia y rendición de cuentas de la Administración Pública Federal será la encargada de coordinar, a través de la Unidad, con el apoyo de los Órganos Internos de Control, de los Comisarios Públicos y/o Delegados, y de las áreas de Auditoría Interna de las empresas productivas del Estado, el proceso de captura de información en el Sistema de Entrega-Recepción y Rendición de Cuentas, por parte de los sujetos obligados.
- Los titulares de los Órganos Internos de Control o titulares de Auditoría Interna de las empresas productivas del Estado, en el ámbito de su competencia deberán verificar el cumplimiento de cada una de las etapas de la elaboración del Informe; asistir al acto de entrega-recepción en la que hayan sido designados; capacitar y asesorar a los Coordinadores Institucionales Responsables, y en su caso a otros servidores públicos cuando se requiera, en el uso e implementación del SERC.
Conclusión
Una vez que comprendido el contexto histórico y los antecedentes normativos del proceso de entrega recepción podremos avizorar cuál es la relevancia de los procesos de entrega recepción en una sociedad democrática, pero también podremos valorar cuáles han sido comprendamos qué es la corrupción y logremos avizorar cuáles son sus devastadoras consecuencias, podemos entonces pensar en la importancia que tiene el combate a la misma, y en específico, como desde nuestro actuar como individuos y servidores públicos podemos colaborar con dicha tarea, cumpliendo, entre otras, con las obligaciones públicas que tenemos como servidores públicos.
Es menester que se comprenda que, cuando el ciudadano y en específico, el servidor público asume como suya, e interioriza la función de combate a la corrupción, se comienzan a romper los paradigmas de que solamente a los funcionarios de alto nivel les corresponde prevenir, detectar y eliminar actos de corrupción.
Por ello es que se han diseñado y perfeccionado políticas públicas encaminadas a involucrar a todo servidor público para lograr el efecto deseado: un adecuado cumplimiento legal que vaya diezmando la comisión de actos de corrupción que tanto dañan a todas las sociedades y que en la nuestra, se encuentran sumamente arraigados.
Una vez comprendido el problema, la solución no es inmediata, sino que es menester entonces conocer el cómo. ¿Cómo, los servidores públicos, desde nuestro ámbito de competencia, podemos aportar para diezmar la corrupción? Parte de las siguientes clases será entonces, conocer solo una parte de ese “¿Cómo lo hacemos?”.
Fuentes de información
- Sergio López Ayllón y Mauricio Merino. (2008). La rendición de cuentas en México: perspectivas y retos. 20 de octubre del 2021 , de Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM Sitio web: https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/6/2800/4.pdf
- Helena Hofbauer y Juan Antonio Cepeda. (2011). Transparencia y rendición de cuentas. 21 de octubre del 2021, de Universidad Autónoma de México Sitio web: https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/5/2303/7.pdf
- José David Arroyo Estrada. (2017). De la transparencia y la rendición de cuentas. 21 de octubre de 2021, de Contraloría del Poder Legislativo Sitio web: http://contraloriadelpoderlegislativo.gob.mx/Revista_Rc_et_Ratio/RevistaDH/8_trans_rend.pdf
- Avila Katz, Raúl (1983). “La necesidad de dar formalidad a la entrega recepción de las oficinas públicas” (pp. 391-400), en Revista de Administración Pública, Núm. 54.
- Edgar Ortiz Jiménez. (2007). Acta Entrega Recepción. 11 de octubre de 2021, de Universidad Autónoma de México Sitio web: http://www.ptolomeo.unam.mx:8080/jspui/bitstream/132.248.52.100/16299/1/decd_4973.pdf
- Uvalle Berrones, Ricardo . (2016). Fundamentos políticos de la rendición de cuentas en México. 15/01/2021, de UNAM Sitio web: http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0185-16162016000200037