Clase digital 1. La actividad financiera del Estado

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La actividad financiera del Estado

1. Fundamentación del tema

El presente tema (la actividad financiera del Estado) corresponde a la Unidad de Aprendizaje de Derecho Fiscal, parte del séptimo semestre de la Licenciatura en Derecho. Dicho tema es importante porque es la base que nos ayudará a comprender el entorno actual del sistema financiero mexicano. Por lo tanto, es pertinente definir el concepto de “actividad financiera” para después analizar las clasificaciones que hay en él.

Antes que nada, debemos saber que la actividad financiera es el proceso que permite al Estado recaudar recursos económicos que propicien el cumplimiento de sus obligaciones para con la población, a fin de que las necesidades de esta última se satisfagan. A esto se le conoce como “gasto público”, el cual, al igual que su administración, forma parte (pero no la única) de la actividad financiera. Esto tiene relación estrecha con las obligaciones de los contribuyentes, pues gracias a la oportuna realización de sus contribuciones es que se inicia el proceso (Carrasco Iriarte, 2017: 2). Nuestro papel como contribuyentes forma parte de los valores y actitudes que debemos tener como sociedad y está sujeto a los cambios que se realicen a las leyes que lo regulan. Entonces, para evitar sanciones necesitamos estar actualizados al respecto (Armas y Colmenares de Eizaga, 2009: 144).

Con base en lo anterior, podemos resumir que en esta realidad del Derecho, el Estado tiene funciones complejas que cumplir (la atención, gestión y manejo de las erogaciones de los ciudadanos), cuyo conjunto conocemos como actividad financiera. Estas últimas están reguladas por el Derecho Financiero, en su rama Fiscal.  

Por ello, en este recurso hablaremos sobre cómo nos afectan las finanzas del Estado, y conoceremos los conceptos y clasificaciones que las componen de acuerdo con los esquemas municipal, estatal y federal.

2. Objetivo didáctico

Por un lado, conocer el origen de la actividad financiera (así como sus implicaciones) para justificar la función y los objetivos de ésta en el Estado. Por otro lado, identificar los conceptos y la clasificación de los ingresos tributarios y los no tributarios en el sistema fiscal mexicano, y en los diferentes ámbitos ya sea federal, estatal o municipal. Para esto, partiremos del principio de legalidad que Humberto Medrano Cornejo (1981: 117) sintetiza con el aforismo “‘Nullum tributum sine lege’: no hay tributo sin ley”.

El propósito de la propuesta anterior es comprender la importancia de los ingresos tributarios (contribuciones y contribuciones accesorias) y la de  los ingresos no tributarios, los aprovechamientos, los productos, los empréstitos, la emisión de moneda que nos permiten hacer una crítica a la importancia de la actividad financiera en el Derecho Fiscal.

Finalmente, justificar y evaluar el Estado moderno en la actividad financiera y determinar la ley para cada supuesto de análisis de estas últimas.

3. Contenido didáctico

Introducción

¡Hola, compañeros y compañeras! Les damos la bienvenida a este recurso didáctico. La presente herramienta no sólo abonará a tu formación como futuro profesional del Derecho, sino que te ayudará en el momento en que inicies tus contribuciones fiscales; en caso de que ya seas contribuyente, quizá encuentres aquí información relevante que facilite ese proceso. Sólo tienes que estar dispuesto a aprender nuevos conceptos y tener una posición crítica cuando hablemos del esquema actual del Estado moderno, en el que el Derecho Fiscal se vincula con la actividad financiera del Estado (la relación económica entre el Estado y los particulares o gobernados: personas físicas y personas morales). Se trata de “una relación necesaria e indispensable para la satisfacción de las necesidades colectivas, que para el Estado requiere de recursos económicos y patrimoniales que deben provenir de los gobernados quienes son los que se benefician con la satisfacción de las necesidades colectivas” (Sol Juárez, 2012: 13).

Para empezar nos concentramos en el Estado mexicano y, posteriormente, en el estudio y sistematización de la actividad financiera que se vincula con el Derecho Financiero, en su rama del Derecho Fiscal. Este último “tiene por objeto estudiar y analizar las diversas normas jurídicas que regulan la relación en virtud de la cual el Estado exige de los particulares sometidos a su autoridad o potestad soberana la entrega de determinadas prestaciones económicas para sufragar los gastos públicos” (Arrioja Vizcaíno en Sol Juárez, 2012: 13).

Después, pasaremos al planteamiento y la clasificación de los ingresos para presentar y establecer las bases que sustentan el Derecho Fiscal; es decir, el “sistema de normas jurídicas, que […] regula el establecimiento, recaudación y control de los ingresos de Derecho Público del Estado derivados del ejercicio de su potestad tributaria así como las relaciones entre el propio Estado y los particulares considerados en calidad de contribuyente” (Sol Juárez, 2012: 13). En esta parte estudiaremos también que el Estado debe realizar acciones (basadas en ingresos tributarios y no tributarios) que le permitan hacerse de los recursos que posteriormente satisfarán las necesidades generales de la sociedad.

Finalmente, partiremos el principio de legalidad para discutir el origen de estas funciones tributarias, pues en la ley deben de existir la atribución y el Derecho para que el Estado cobre y recaude. Debido a que igualmente debe existir la obligación de los contribuyentes, estudiaremos las contribuciones, las contribuciones accesorias, los aprovechamientos, los productos, los empréstitos y la emisión de moneda. Esto porque: “El Estado está legitimado —incluso por la vía coactiva— para detraer recursos de los particulares a través del tributo, quedando obligados estos últimos, por disposición constitucional, a entregar una parte de su riqueza para sufragar los gastos del primero […]” (García Bueno, 2020: 93).

Nuestro propósito es ayudarte a identificar las características legales de estos conceptos y su fundamento en la ley correspondiente, para que los integres a los casos prácticos que se te presentan hoy en día.

Así que adelante, te deseamos éxito. Recuerda que en cualquier momento puedes regresar o avanzar en el recurso para consultar la información.

Sin más, ¡comencemos!

Desarrollo del tema

Concepto de Estado y el Estado mexicano

El contenido de este subtema se encuentra en la siguiente Presentación. La actividad financiera del Estado, en la cual podrás consultar de manera dinámica la información. Recuerda regresar a este recurso cuando termines para que continuemos con nuestro aprendizaje.

Concepto de “actividad financiera del Estado”

Funciones esenciales del Estado contemporáneo

Las funciones principales del Estado contemporáneo son idénticas a las que le dieron origen, pues sólo cambian los instrumentos, los términos y las formas para cumplir con sus finalidades esenciales, como realizar la justicia social, individual y colectiva, y el bien común, y garantizar tanto la libertad como la seguridad jurídica de los habitantes de una nación.

Lo anterior es válido en virtud de que el gobierno es una institución que surgió para permitir el desarrollo material y espiritual del ser humano, e impedir en consecuencia todo acto de injusticia, tanto individual como colectivo. De ahí que es muy importante tener presente que un ordenamiento jurídico, además de proteger los derechos fundamentales del ser humano, también debe ser un factor de cambio para evitar la dictadura o tiranía de las leyes, en especial las financieras o fiscales que no permitan una relación armónica entre el Estado, como titular de la hacienda pública, y los particulares. 

Dicho de otra forma: “El Estado tiene encomendadas tareas que debe realizar para que la sociedad civil pueda encontrar organización y vida”. Esto implica la necesidad de instrumentar, impulsar y coordinar todo un aparato burocrático que desempeñe esa pluralidad de tareas y funciones; significa, a su vez, que los titulares de tal aparato necesitan realizar “gastos imprescindibles para lo cual es necesario allegarse de los medios indispensables”. 

Al hablar de gastos imprescindibles nos referimos a los de justicia, de salud pública, de educación, de seguridad y de todo aquello que se relaciona tanto con la sobrevivencia y la calidad de vida de los habitantes como con la subsistencia del aparato estatal. Nunca, jamás en gastos de comunicación, “spots” televisivos tendenciosos de aquellos que están en el poder; como por ejemplo para inducir el voto de la población, los gastos superfluos u ostentosos, ni mucho menos gastos para masacrar pueblos o reprimir a la sociedad. Es conveniente señalar que en el siglo XXI debe destacarse la participación más intensa en las decisiones de gobierno, de parte de los ciudadanos, de tal forma que se debe hablar del poder ciudadano. El mal aparece en virtud de una partidocracia y la oligarquía de gobierno, que por lo general no responden a las necesidades reales de la población.

(Carrasco Iriarte, 2017: 1-2).

Para complementar lo anterior, agregamos que:

El Estado moderno no es un simple espectador de la vida económica nacional, sino un actor decisivo e indispensable en el profundo drama que domina a la humanidad. 

El Estado no es una ficción que gobierna, ni una organización al servicio de grupos privilegiados. Su finalidad es servir a todos sin excepción, procurando mantener el equilibrio y la justa armonía de la vida social. La idea del interés público es determinante en las instituciones políticas. Favorecer a un grupo con detrimento de otro es crear profundas desigualdades sociales, que el Estado debe empeñarse en hacer desaparecer o al menos atenuar.

(Carrasco Iriarte, 2017: 2).

Actividad financiera

De manera general la “actividad del Estado está constituida por el conjunto de actos, operaciones y tareas que conforme a la legislación positiva debe de ejecutar para la realización de sus fines”. En ese amplio margen de referencia la actividad financiera sólo es una de las múltiples manifestaciones del quehacer administrativo, que puede definirse como “la actividad que desarrolla el Estado con el objeto de procurarse los medios necesarios para los gastos públicos destinados a la satisfacción de las necesidades públicas y en general a la realización de sus propios fines.”

(Morales Mendoza, 1986: 189).

Ahora sabemos que el Estado requiere aportaciones económicas para satisfacer las necesidades de la población. Y en caso de que el dinero que recaude resulte poco o gaste más de lo que tiene, el Estado puede caer en el endeudamiento público (Vázquez Vidal y Cantú, s.f.). Tengamos en cuenta lo siguiente:

El sujeto activo se entiende como el Estado o su autoridad fiscal, que tiene la facultad de imposición y recaudación de los créditos, o el deber de dar aportaciones económicas a favor del fisco. Sujeto pasivo se entenderá como la obligación de dar, es decir, contribuir mediante aportaciones económicas que deberán realizar los particulares o gobernados. 

[Además,] el cumplimiento de una prestación pecuniaria, [sic] se define como el propósito más importante de la relación jurídico tributaria que es dotar al Estado de recursos económicos para que pueda sufragar sus gastos públicos.

(Sol Juárez, 2012: 57).

Los ingresos del Estado y su clasificación

En este apartado estudiaremos los órdenes de gobierno que existen en México, de acuerdo a los cuales se clasifican los ingresos del Estado. Nos concentraremos en los órdenes establecidos para la federación, para el Estado de Guanajuato y para el municipio de Guanajuato.

a) Sobre lo correspondiente a la federación: 

(Sol Juárez, 2012: 31-34).

b) Sobre lo correspondiente al Estado de Guanajuato:

c) Sobre lo correspondiente al Municipio de Guanajuato:

(Sol Juárez, 2012: 31-34).

Definiciones legales

A continuación les presentamos algunas definiciones de “impuesto” que podemos encontrar en las leyes:

El Código Fiscal para el Estado de Guanajuato declara en su artículo 4, fracción I: “Impuestos son las prestaciones económicas que establece la ley, con carácter general y obligatorio a cargo de las personas que se encuentren en la situación o hipótesis jurídica prevista por la misma, para cubrir el gasto público”.

Por su parte, el Código Fiscal de la Federación (CFF) establece lo siguiente en su artículo 2, fracción I: “Impuestos son las contribuciones establecidas en ley que deben pagar las personas físicas y morales que se encuentran en la situación jurídica o de hecho prevista por la misma y que sean distintas de las señaladas en las fracciones II, III y IV de este Artículo”.

Como podemos darnos cuenta, ambas definiciones son similares. Lo que podemos rescatar de ellas es que los individuos que cumplan con los requisitos asignados por las mismas leyes tienen la obligación de contribuir de forma monetaria para subsanar el gasto público. En otras palabras, realizar el pago de impuestos nos permite mejorar nuestra sociedad al tiempo que contribuimos en ella.

Las siguientes fracciones del artículo 2 del CFF aportan esto:

II. Aportaciones de seguridad social son las contribuciones establecidas en ley a cargo de personas que son sustituidas por el Estado en el cumplimiento de obligaciones fijadas por la ley en materia de seguridad social o a las personas que se beneficien en forma especial por servicios de seguridad social proporcionados por el mismo Estado. 

III. Contribuciones de mejoras son las establecidas en Ley a cargo de las personas físicas y morales que se beneficien de manera directa por las obras públicas.

IV. Derechos son las contribuciones establecidas en Ley por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público de la Nación, así como por recibir servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho público, excepto cuando se presten por organismos descentralizados u órganos [sic] desconcentrados cuando en este último caso, se trate de contraprestaciones que no se encuentren previstas en la Ley Federal de Derechos. También son derechos las contribuciones a cargo de los organismos públicos descentralizados por prestar servicios exclusivos del Estado.

Con base en lo anterior podemos preguntarnos cuáles son los beneficios directos del pago de impuestos. La respuesta es sencilla: contribuimos a las mejoras, a cubrir el gasto público; es decir, a la obra pública o al servicio público colectivo.

En México debemos mantener una contabilidad clara en la que se demuestre de forma real cuáles son nuestros ingresos. A estos últimos se les aplican tasas para saber cuánto será el pago correspondiente de impuestos. Para más información sobre las consideraciones sobre la comprobación de ingresos por el que se deben pagar impuestos, te recomendamos revisar el artículo 90 del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato.

Ya que conocemos qué son los impuestos es momento de que conozcamos los puntos que podemos encontrar en ellos (además de las aportaciones mencionadas antes):

a) El artículo 38 del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato establece lo siguiente sobre los recargos:

Cuando no se cubran las contribuciones o los aprovechamientos en la fecha o dentro del plazo fijado por las disposiciones fiscales, su monto se actualizará desde el mes en que debió hacerse el pago y hasta que el mismo se efectúe; además, deberán pagarse recargos en concepto de indemnización al fisco estatal por la falta de pago oportuno. Dichos recargos se calcularán aplicando al monto de las contribuciones o de los aprovechamientos actualizados por el período a que se refiere este párrafo, la tasa que resulte de sumar las aplicables en cada año para cada uno de los meses transcurridos en el período de actualización de la contribución o aprovechamiento de que se trate. La tasa de recargos serán las que al efecto se establezcan en la Ley de Ingresos para el Estado de Guanajuato, para el ejercicio fiscal correspondiente.

b) De acuerdo con Gabriela Ríos Granados (2005: 1183) “la multa ha sido definida como la consecuencia jurídica del incumplimiento de una obligación tributaria. En un primer acercamiento, la naturaleza jurídica de la multa es represiva, cuya finalidad es la amenaza del castigo en todo el sistema tributario a quienes lo vulneren. No obstante, algunos autores la consideran de carácter reparatorio o indemnizatorio”.

c) El artículo 179 del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato en su párrafo 6 determina que:

Se pagarán por concepto de gastos de ejecución, los extraordinarios en que se incurra con motivo del procedimiento administrativo de ejecución, incluyendo los que en su caso deriven de los embargos señalados en los artículos 68, fracción II y 157, fracción V de este Código, que comprenderán los de transporte de los bienes embargados, de avalúos, de impresión y publicación de convocatorias y edictos, de investigaciones, de inscripciones, de cancelaciones o de solicitudes de información, en el Registro Público de la Propiedad que corresponda, los erogados por la obtención del certificado de liberación de gravámenes, los honorarios de los depositarios y de los peritos, salvo cuando dichos depositarios renuncien expresamente al cobro de tales honorarios, los devengados por concepto de escrituración y las contribuciones que origine la transmisión de dominio de los bienes inmuebles enajenados o adjudicados a favor del Estado en los términos de lo previsto por el artículo 231 de este Código, y las contribuciones que se paguen por el Estado para liberar de cualquier gravamen a los bienes que sean objeto de remate.

d) El artículo 38 del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato refiere lo siguiente sobre la indemnización por cheque no pagado o cargo no reconocido:

El cheque recibido por las autoridades fiscales que sea presentado en tiempo y no sea pagado, dará lugar al cobro del monto del cheque y a una indemnización que será siempre del 20% del valor de este [sic], y se exigirá independientemente de los demás conceptos a que se refiere este artículo. Dará lugar a la misma indemnización el hecho de que se realice un pago con tarjeta de crédito o débito y posteriormente el titular de la tarjeta rechace el cargo efectuado. Para tal efecto, la autoridad requerirá al librador del cheque o al titular de la tarjeta de crédito o débito para que, dentro de un plazo de tres días, efectúe el pago junto con la mencionada indemnización del 20%, o bien, acredite fehacientemente, con las pruebas documentales procedentes, que se realizó el pago o que dicho pago no se realizó por causas exclusivamente imputables a la institución de crédito. Transcurrido el plazo señalado, sin que se obtenga el pago o se demuestre cualquiera de los extremos antes señalados, la autoridad fiscal requerirá y cobrará el monto del cheque, la indemnización mencionada y los demás accesorios que correspondan, mediante el procedimiento administrativo de ejecución, sin perjuicio de la responsabilidad que en su caso procediere. 

Además, de conformidad con el artículo 20 del Código Fiscal de la Federación “las contribuciones y sus accesorios se causarán y pagarán en moneda nacional. Los pagos que deban efectuarse en el extranjero se podrán realizar en la moneda del país de que se trate”.

e) El artículo 5 del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato decreta que: 

Son participaciones las cantidades que el Estado tiene derecho a percibir derivado del Convenio de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y sus Anexos. 

[…]

Son convenios federales las cantidades que recibe el Estado derivados de convenios de coordinación, colaboración, reasignación o descentralización según corresponda, los cuales se acuerdan entre la Federación y el Estado.

f) Este mismo artículo 5 establece que “son aportaciones federales las cantidades que corresponden al Estado, con cargo al Presupuesto de Egresos de la Federación, cuyo gasto está condicionado a la consecución y cumplimiento de los objetivos que para cada tipo de aportación establece la legislación aplicable en la materia”. A esta información debemos agregar lo expuesto en el artículo 25 de la Ley de Coordinación Fiscal:

Las aportaciones federales, como recursos que la Federación transfiere a las haciendas públicas de los Estados, Distrito Federal, y en su caso, de los Municipios, condicionando su gasto a la consecución y cumplimiento de los objetivos que para cada tipo de aportación establece esta Ley, para los Fondos siguientes:

I. Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo;
II. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud;
III. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social;
IV. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal;
V. Fondo de Aportaciones Múltiples.
VI. Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos, y
VII. Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y el Distrito Federal.
VIII. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas.
[..]

El Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo será administrado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público […].

Gracias a lo dispuesto por las leyes, nosotros los ciudadanos tenemos la certeza jurídica de que las aportaciones federales se dispondrán en beneficio nuestro, esto lo conocemos como “gasto de inversión” (proyectos, no gastos para la operación) (J. G. Vázquez, comunicación personal, 2019).

Para cerrar los puntos anteriores, debemos tener en cuenta que, a pesar de que las participaciones y las aportaciones federales son transferencias federales, las primeras dan cuenta de sus gastos en cada congreso estatal, mientras que los gastos de las segundas ya están estipulados en la ley.

g) De acuerdo con el artículo 3, párrafo primero del CFF “son aprovechamientos los ingresos que percibe el Estado por funciones de derecho público distintos de las contribuciones, de los ingresos derivados de financiamientos y de los que obtengan los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal”.

h) En el último párrafo de este mismo artículo 3 del CFF se establece que “son productos las contraprestaciones por los servicios que preste el Estado en sus funciones de derecho privado, así como por el uso, aprovechamiento o enajenación de bienes del dominio privado”.

i) El empréstito es una “operación financiera que realiza el Estado o los entes públicos, normalmente mediante la emisión de títulos de crédito, para atender sus necesidades u obligaciones” (Sistema de Información Legislativa, s. f.).

Es importante no perdamos de vista el artículo 117, fracción VIII de la Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos, el cual señala que:

Los Estados no pueden, en ningún caso:

[…]

VIII. Contraer directa o indirectamente obligaciones o empréstitos con gobiernos de otras naciones, con sociedades o particulares extranjeros, o cuando deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional. 

Los Estados y los Municipios no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas y a su refinanciamiento o reestructura, mismas que deberán realizarse bajo las mejores condiciones del mercado, inclusive los que contraigan organismos descentralizados, empresas públicas y fideicomisos y, en el caso de los Estados, adicionalmente para otorgar garantías respecto al endeudamiento de los Municipios. Lo anterior, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en la ley correspondiente, en el marco de lo previsto en esta Constitución, y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas aprueben. Los ejecutivos informarán de su ejercicio al rendir la cuenta pública. En ningún caso podrán destinar empréstitos para cubrir gasto corriente. 

Las legislaturas locales, por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes, deberán autorizar los montos máximos para, en las mejores condiciones del mercado, contratar dichos empréstitos y obligaciones, previo análisis de su destino, capacidad de pago y, en su caso, el otorgamiento de garantía o el establecimiento de la fuente de pago. 

Sin perjuicio de lo anterior, los Estados y Municipios podrán contratar obligaciones para cubrir sus necesidades de corto plazo, sin rebasar los límites máximos y condiciones que establezca la ley general que expida el Congreso de la Unión. Las obligaciones a corto plazo deberán liquidarse a más tardar tres meses antes del término del periodo de gobierno correspondiente y no podrán contratarse nuevas obligaciones durante esos últimos tres meses. 

Ahora bien, la emisión de moneda, “en algunos casos, se considera equivalente a un empréstito sin interés para el gobierno, y en otros, a un impuesto invisible, por reflejarse en una disminución del poder adquisitivo de la moneda” (Manrique Campos, 1997: 199).

Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos

Concepto de la Ley de Ingresos

Corresponde al titular del Ejecutivo Federal la presentación ante la Cámara de Diputados de la iniciativa de la ley de referencia, que se integra por un catálogo de los diversos conceptos de ingresos, mediante los cuales van a obtenerse los recursos para sufragar el gasto público. 

Se puede definir la Ley de Ingresos como el documento que contiene la estimación de ingresos que durante un año de calendario deba percibir la administración pública federal, de conformidad con lo establecido por la CPEUM [Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos] y demás leyes aplicables, no pasando por alto que en la actualidad los legisladores han puesto en la Ley de Ingresos lo que han querido. 

Los principales rubros de ingresos, por lo general, son los que se señalan a continuación:

  • Impuestos
  • Aportaciones de seguridad social
  • Contribuciones de mejoras
  • Derechos
  • Contribuciones no comprendidas en los rubros precedentes, causadas en ejercicios fiscales anteriores pendientes de liquidación o de pago
  • Productos
  • Aprovechamientos
  • Ingresos derivados de financiamientos
  • Ingresos de organismos y empresas
  • Otros ingresos

Una vez precisado lo anterior, se debe estar alerta en torno a lo que se señale en los artículos transitorios de la Ley de Ingresos, pues se han utilizado no sólo para imponer regímenes especiales de tributación, subsidios y estímulos fiscales, sino también casos de no causación en el pago de las contribuciones. Además, son importantes los aspectos vinculados con la ejecución de la Ley de Ingresos y el control y evaluación de los ingresos (Carrasco Iriarte, 2017: 74).

Éstas son algunas características de la Ley de Ingresos (Dirección General del Centro de Documentación, Información y Análisis, s. f.):

Dejamos a su disposición más información sobre la Ley de Ingresos en este video.

Formulación

Se puede reformar a través del proceso legislativo, el cual presentamos en el siguiente esquema:

Para más información sobre estos puntos, les proporcionamos los siguientes textos: Manual para la elaboración y análisis del Presupuesto de Egresos de la Federación y El Procedimiento Legislativo en Materia de Ley de Ingresos, Presupuesto de Egresos de la Federación y Procedimiento para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública. Esperamos que les sean de ayuda.

Ejecución de la Ley de Ingresos

Este concepto se refiere a las disposiciones jurídicas que prevén a qué autoridades corresponde la ejecución de la Ley de Ingresos, la cual se lleva a cabo mediante las facultades de recaudación, comprobación, determinación, administración y cobro de impuestos, contribuciones de mejoras, aportaciones de seguridad social, derechos y aprovechamientos, así como cualquier otro ingreso que corresponda al gobierno federal. De igual manera, alude a la asignación de recursos que se obtengan en exceso de los previstos en la Ley de Ingresos, en relación con los programas que se estiman prioritarios, los traspasos de partidas y las reducciones respectivas cuando los ingresos sean menores que los programados.

(Carrasco Iriarte, 2017: 74-75).

Control y evaluación de los ingresos

El control y evaluación de los ingresos se basa en la contabilidad que deben llevar las dependencias y entidades. Para ello, al órgano de control interno corresponden las facultades de auditoría conforme a los programas instrumentados concernientes a la materia con el fin de vigilar que los objetivos y metas de ingresos se cumplan y se recauden con oportunidad y eficacia.

En caso contrario deberán formularse las observaciones y recomendaciones que se estimen pertinentes, señalando las medidas correctivas necesarias si no se han alcanzado las metas fijadas.

Al respecto hay que tener presente, a partir de 2009, lo previsto en la Ley General de Contabilidad Gubernamental.

(Carrasco Iriarte, 2017: 75).

Presupuesto de Egresos de la Federación

Este apartado se halla regulado por la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, la cual en su art 4o señala que el gasto público federal comprende las erogaciones por concepto de gasto corriente, inversión física e inversión financiera, así como pagos de pasivo o de deuda pública y por concepto de responsabilidad patrimonial que realizan:

  • El Poder Legislativo
  • El Poder Judicial
  • La presidencia de la República
  • La Procuraduría General de la República (PGR)
  • Los entes autónomos
  • Los tribunales administrativos
  • Las dependencias
  • Las entidades

En cuanto a la programación del gasto público federal, éste tendrá que basarse en las directrices y planes nacionales de desarrollo económico y social que formule el Ejecutivo Federal. 

En lo que respecta al gasto público federal, éste se basará en presupuestos que se formularán con apoyo en programas que señalen objetivos, metas y unidades responsables de su ejecución, tales presupuestos se elaborarán para cada año calendario y se fundarán en costos (Carrasco Iriarte, 2017: 75).

Para más información sobre el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), los invitamos a ver el siguiente video de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

Integración del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación

El Proyecto del Presupuesto de Egresos de la Federación se integra con documentos que se refieren a lo siguiente:

a) Descripción clara de los programas que sean la base del proyecto, en los que se señalen objetivos, metas y unidades responsables de su ejecución, así como su evaluación estimada por programa.
b) Explicación y comentarios de los principales programas, en especial, de aquellos que abarquen dos o más ejercicios fiscales.
c) Estimación de ingresos y propuesta de gastos del ejercicio fiscal que corresponda, [sic] con la indicación de los empleos que incluye.
d) Ingresos y gastos reales del último ejercicio fiscal.
e) Estimación de los ingresos y gastos del ejercicio fiscal en curso.
f) Situación de la deuda pública al fin del último ejercicio fiscal y estimación de la que se tendrá al fin de los ejercicios fiscales en curso e inmediato siguiente.
g) Situación de la Tesorería al fin del último ejercicio fiscal y estimación de la que se tendrá al final de los ejercicios fiscales en curso e inmediato siguiente.
h) Comentarios acerca de las condiciones económicas, financieras y hacendarias actuales y las que se prevén para el futuro.
i) En general, toda la información que se considere útil para mostrar la proposición en forma clara y completa.

En cuanto al ejercicio del gasto público es fundamental tener presentes los documentos siguientes:

a) Clasificador por objeto del gasto para la administración pública federal.
b) Manual de normas para el ejercicio del gasto en la administración pública federal.
c) Glosario de términos más usuales en la administración pública federal (Carrasco Iriarte, 2017: 76).

Derecho fundamental de anualidad de la ley fiscal

La garantía de la anualidad de la ley fiscal representa un límite muy importante que se señala tanto al Poder Ejecutivo como al Poder Legislativo en materia hacendaria, debido a que no podrán imponer constantemente a su capricho o arbitrio contribuciones o aumentar las existentes […].

La garantía a que hacemos referencia […] se encuentra contemplada en el art 74, fracc [sic] IV, constitucional, que ordena que el Ejecutivo Federal tiene la obligación de enviar cada año, antes del 8 de septiembre, o excepcionalmente el 15 de diciembre cuando ocurre la transmisión de poderes, una iniciativa de ley en la cual se especifiquen las contribuciones que habrán de recaudarse al año siguiente para cubrir el presupuesto de egresos. 

No obstante lo anterior, resulta conveniente señalar que el Poder Judicial de la Federación ha sostenido la tesis siguiente: [La jurisprudencia 232 193, 7a época declara que pueden incluirse impuestos o derechos de contribución especial aunque no hayan sido considerados en la Ley de Ingresos de ese año].

Se estima que no se puede modificar una ley de ingresos, ni el presupuesto de egresos por respeto a los principios doctrinales de anualidad y unidad del presupuesto, a pesar de lo sostenido por el Poder Judicial.

(Carrasco Iriarte, 2017: 76-77).

Hemos llegado al final de este recurso. Esperamos que les haya sido de ayuda. ¡Buena suerte!

Resumen e ideas relevantes

Es importante recordar que:

  • El Estado lleva a cabo funciones específicas que le permiten el logro de sus objetivos: erogaciones, medios para obtenerlas, su gestión y manejo. Lo que conocemos como actividad financiera. Gracias a este proceso se puede solucionar el gasto público.
  • Los impuestos son las obligaciones económicas de personas físicas o morales que cumplan con los requisitos que marca la ley. Por medio de los impuestos dichas personas contribuyen a la sociedad y ayudan a solventar el gasto público.
  • Existen las contribuciones de mejoras (aquellas que se benefician por una obra pública, el beneficio es directo a cargo de personas físicas o morales; y las contribuciones por gasto (aquellas en las que el beneficio directo es por un servicio público colectivo, por ejemplo, el alumbrado público).
  • Los recargos son esa indemnización al fisco por falta de pago oportuno de las contribuciones o aprovechamientos.
  • Las multas se establecen en las leyes tributarias y son obligatorias; son infracciones por la omisión de una acción que se estipula en la ley (J. G. Vázquez, comunicación personal, 2019).
  • Los gastos de ejecución son aquellos que resultan del proceso administrativo de ejecución; es decir, son las erogaciones efectuadas por el fisco del Estado para la realización de dicho procedimiento para la recuperación coactiva de los créditos fiscales. Se incluyen, entre otras cosas, las impresiones de convocatorias y honorarios de peritos involucrados.
  • La indemnización por cheque devuelto sucede cuando el pago realizado no puede ser cobrado, lo que genera un interés sobre el pago inicial.
  • En los municipios de Guanajuato no existen las contribuciones accesorias, de acuerdo con la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, por ello los recargos, las multas, los gastos de ejecución y la indemnización por cheque devuelto entran en los aprovechamientos. 
  • Las participaciones son las cantidades que el Estado tiene derecho a percibir según lo dispone la ley.
  • Aportaciones federales son las cantidades que corresponden al Estado con cargo al Presupuesto de Egresos de la Federación, de conformidad con las leyes respectivas y los convenios que a efecto se celebren.
  • Los productos son aquellos ingresos del Estado por función de derecho privado.
  • Los empréstitos se dan cuando los ingresos que percibe el Estado no son suficientes, sin olvidar que debe de respetar el principio del equilibrio presupuestario. En esas ocasiones puede solicitar un crédito, pues tiene la capacidad de endeudamiento.
  • La emisión de moneda a veces es considerada un empréstito.
  • La Ley de Ingresos es el documento que autoriza al Estado (federación, entidades federativas y municipios) a establecer y recaudar en un año determinado los ingresos tributarios necesarios para cubrir el gasto público.
  • El presupuesto de egresos es el acto formalmente legislativo que permite a la federación, a las entidades federativas y a los municipios erogar (gastar) los ingresos establecidos en la Ley de Ingresos para resolver las necesidades generales de la población en un año determinado.
  • Los municipios no tienen facultad legislativa para su Presupuesto de Egresos.

Fuentes de consulta